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        以規劃環評遏制水城泛濫

        2016-04-08 14:46:37  
        馮慶 包存寬
         
            一邊是城市蓄水河段水波瀲滟、風光旖旎;一邊是被截水的河段水面干涸、河床裸露。一邊是引水進城以解城市缺水的瓶頸;一邊則以解渴之水大手筆規劃所謂生態水景,甚至在本來就缺水地區打造水城。有媒體近日報道,在北方多個缺水城市,圈水造景念歪生態經。這一現象值得深思。
         
            縱觀城市的誕生與發展,從逐水草而居到沿河而建,眾多古代城市要么是人們有效利用水資源,發揮其供水、航運等功能的結果,如隨京杭大運河而興衰的揚州;要么是人們有效應對洪澇災害的治水成果,如黃泛平原的菏澤、睢縣。水城是人與自然力相互作用的產物,是人類適應自然、利用自然的成果體現。如今,新建的水城中不乏成功案例,實現了水的自然過程與城市人居環境結合,形成了穩定和諧、具有多樣性與活力的城市空間,提升了城市品質。但由于人們觀念、意識、認知上的不足,水景區地產開發的經濟利益驅動,尤其是部分領導畸形的政績觀驅使,也有相當一部分城市步入水城建設誤區。
         
            首先,水體功能發揮單一化、片面化。只看中水體景觀表面、局部、短期的視覺效果,忽視了水體在給排水、污水處理、防洪排澇等其他方面的綜合功能。
         
            其次,對水資源承載力及水環境的約束條件考慮不足。不綜合考慮城市氣候特點、水質水量、用水供需、區域均衡配置等問題,只顧政績或眼前利益、局部利益,忽視了城市發展的整體性、可持續性以及地區公平性等問題。
         
            第三,不符合城市作為自然—社會—經濟復合生態系統的發展規律。建設中設立不恰當的定位與發展目標,尤其是打著生態、環保旗號實施破壞生態環境的建設項目,違背自然規律盲目建設。
         
            如今,水資源短缺與城市需水量增長、短期水景效益與長期水景維護損耗等矛盾日益突出;上游與下游水資源分配不均,不同流域、不同地區水資源條件及承載力水平差異巨大等問題日益凸顯。城市水危機逼近,走出水城建設誤區,刻不容緩。
         
            2015年9月中共中央國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》明確要求,“完善規劃和建設項目水資源論證制度”。剛剛發布的《國家國民經濟與社會發展“十三五”規劃綱要》進一步明確,“根據資源環境承載力調節城市規模,實行綠色規劃、設計、施工標準,實施生態廊道建設和生態系統修復工程,建設綠色城市”。包括規劃環評在內的整個戰略環境評價制度,是一項從政策、規劃、計劃決策的源頭預防資源環境與生態問題產生、促進實現可持續發展的政策工具和重要途徑。筆者認為,倚重規劃環評,可有效遏制水城之濫。城市水資源的利用應該在區域發展背景下,依托城市規劃與城市的整體設計,將水資源的利用與城市建設有機結合。在制定城市發展政策、計劃、規劃時同步開展環境評價工作,可以從源頭有效避免水城建設問題。
         
            水城建設的取與舍,應考慮水資源承載力、水資源利用成本的經濟可承受性、水資源作為必需的公共物品供給的社會可接受性3方面情況。其中,水資源承載力是基礎,包括城市水環境系統穩定性、生活生產基本用水的持續供應能力、水文化傳承發展與水景觀的要求,以及擴展到城市以外的更大區域范圍的水環境系統安全性等。水資源利用成本的經濟可承受性,包括城市經濟發展現狀與未來發展目標要求、水城建設近期與遠期的經濟效益、不同替代方案下的經濟效益可承受性等。資源作為必需的公共物品供給的社會可接受性,包含廣大普通群眾、基層組織和各類社會組織等主體,既包括本地區和周邊地區,也包括當代人和下一代人對水資源相關政策、規劃的接受程度等。
         
            筆者認為,在缺水地區,應開展相關城市規劃環評,尤其需充分考慮以下問題:
         
            一要有全面的水資源與水環境現狀調查與評價。這些調查既要包括地質、氣象、水文等自然要素,也要包括用水、供水、土地利用、水污染、歷史文化等經濟社會人文要素。
         
            二要開展水資源區域環境承載力系統分析評價。要考慮水資源的競爭性利用是否會導致其他生態問題,是否合理利用當地優勢資源,是否加劇稀缺資源的利用矛盾,是否有效利用降水資源與中水,是否有助于水文化的歷史傳承等。
         
            三要對城市復合生態系統進行調查。要明確水網建設對城市生態系統的直接和間接影響??紤]施工期及建成后對城市地表及地下水、城市工程地質、綠地系統、土地利用重點生態保護目標的影響。充分認識突發自然災害、污染事件等對水生態、水安全帶來的風險。評價要充分考慮水網建設對近期與遠期、近水域與遠離水域、城市與周邊區域、上游與下游等不同時空尺度的影響。
         
            四要開展水網布局與城市相關規劃的協調性分析,包括水網布局與社會經濟發展目標、土地利用、功能區劃產業、居民生活等的協調關系。水網布局不能對城市其他功能區的功能構成影響。通過規劃環評,促使城市發展總體規劃考慮不同規模尺度、南北方差異、平原與山區差異。要將水資源安全及水環境評估結論作為缺水城市的規劃依據。將尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念融入城市規劃、建設、管理的全過程。
         
            水作為城市及地區發展最為緊缺、最為敏感的要素,凡涉及水的政策、計劃和規劃,尤其是涉及缺水城市和地區的,理當成為規劃環評的重點內容。不僅要發揮規劃環評對水資源、水環境問題的源頭控制作用,也要保障城市建設項目的順利實施、降低項目運行與維護成本。同時,要吸納各利益相關者參與到政策、計劃、規劃制定過程中,形成政府、企業、社會共同推進水資源科學開發、合理調配、節約使用、高效利用,全面提升水安全保障能力。
         
            馮慶,昆明學院副教授;包存寬,復旦大學教授,博士生導師

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