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        第15期:關于進一步深化市政公用事業市場化改革的若干意見

        2009-11-25 14:13:18  

          
        導言:今年5月,國務院轉發國家發改委《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》,明確要求“加快推進市政公用事業改革,擴大城市供水供熱供氣、污水處理、垃圾處理等特許經營范圍”。據此,全國工商聯環境商會近期多次召開水務企業座談會,就市政公用事業特別是水務行業深化改革問題進行深入研討。在此基礎上,起草了一份《關于進一步深化市政公用事業市場化改革的若干意見》(環境商會建議稿)?,F送上,供參閱。


        關于進一步深化市政公用事業市場化改革的若干意見
        (環境商會建議稿)

        為進一步深化市政公用事業市場化改革,鞏固和促進市政公用事業加快發展的良好勢頭,引導行業健康有序發展,加快建立“充足、高效、優質、安全”可持續的市政公用事業服務體系,現提出以下意見。

        一、 市政公用事業市場化改革成效和問題

        (一) 市場化改革取得的成效
        2002年,原建設部出臺《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》,拉開了市政公用事業市場化改革的序幕。七年來,我國以特許經營制度為核心的市政公用事業改革,有力地促進了市政公用事業的發展,提高了市政公用事業的運行效率和服務質量,取得了顯著成效。具體表現在:
        一是投資主體逐步從單一的財政投資向多元化的社會投資轉變。市政公用事業開放市場以來,各種社會資本進入到供水、供氣、供熱、污水垃圾處理等領域,形成了多元化投資結構,緩解了長期以來單純依賴政府投資以致市政公用設施嚴重不足的矛盾,帶動了市政公用事業快速發展。以水務行業為例,2008年全國供水投資達到1045億元,是2002年的5.3倍,其中社會投資占供水總投資的68%。1998年至2003年五年間,全國供水投資年均增長率為18%;而2003年至2008年五年間,年均增長率則激增至42%,提高了24個百分點。
        二是運營主體逐步從以政府為主導的事業單位運營向以市場為主導的企業化運營轉變。市場化改革以前,市政公用事業主要由政府所屬的事業單位負責運營,普遍存在人員臃腫、效率低下、管理落后、虧損嚴重等問題。市場化改革以后,引入社會企業參與經營,出現了BOT、TOT等多種形式的特許經營模式,打破了事業單位獨家壟斷的局面,基本形成了以市場為導向的企業化運營機制。以水務行業為例,目前供水領域社會企業市場占有率已逾20%,污水處理領域社會企業市場占有率達到70%左右。
        三是市政公用事業服務水平逐步從低效落后向高效優質轉變。隨著市場化改革的推進,市政公用事業的服務能力不斷增強,服務覆蓋率持續上升。以水務行業為例,2008年全國的供水生產能力為2.66億立方米/日,較2002年增長了13%。城市供水服務覆蓋率由2002年的78%上升到2008年的95%,城市生活污水處理率由40%上升到65%,城市生活垃圾無害化處理率由54%上升到67%。與此同時,社會企業進入市政公用事業之后,明顯提升了行業服務水平和服務效率,特別是在專業培訓、客戶服務、財務管理、設施維護與技術引進等方面有了明顯提升。很多企業獲得ISO9002國際管理體系認證,通過更新和擴建管網,引進先進技術,提升管理水平,企業產銷差和管網漏損率有了顯著降低。
        四是環境產業逐步從幼稚產業向成熟產業轉變。市政公用事業市場化改革,不僅促進了市政公用行業的發展,同時也帶動了以污水垃圾處理為主體的環境產業快速增長,培育了一大批規模較大、技術先進、管理高效、產業鏈完備的環境企業,促進了環境產業的快速發展。環境產業產值從2002年的1562億元增加到2008年的 4800億元;從業人數從2002年的270萬人增加到2008年的2500萬人;環保企業數從2002年的1.6萬個增長到2008年的3萬個。
        五是政府在市政公用事業中的角色逐步從服務提供者向市場監管者轉變。社會企業進入市政服務領域后,政府角色逐步從具體的服務提供者轉變為行業市場監管者,行業管理逐步走向規范化和制度化。各級政府積極推進特許經營管理的制度建設,目前有7個地方政府施行了《地方公用事業/基礎設施特許經營條例》,22個地方政府制定了《地方公用事業/基礎設施特許經營管理辦法》,5個地方政府出臺了《地方公用事業/基礎設施特許經營管理規定》。
        (二) 市場化改革存在的問題
        在市場化改革取得成效的同時,我們也要清醒地看到,市政公用事業改革還存在著許多問題,主要表現在:
        一是改革的理論和制度建設準備不足。市政公用事業市場化改革,對于我們來說是一個全新的課題。在這場改革中,如何處理好政府和市場的關系,處理好市政公用產品服務的經濟屬性和社會屬性的關系,處理好提升行業效率和普遍服務公眾的關系等等,無疑是一個巨大挑戰。改革之初,我們對此既缺乏充分的理論研討,又疏于立足長遠的制度建設。除2004年和2005年分別頒布《市政公用事業特許經營管理辦法》和《關于加強市政公用事業監管的意見》之外,未再頒行其他重要的關于市政公用特許經營制度的法規,在特許經營的概念內涵、競爭選擇程序、監管機制等方面的制度建設處于長期空白狀態,客觀上造成了地方政府理解偏差和操作走樣。
            二是部分地方政府對市場化改革認識不足。有些地方政府因受利益牽制,仍希望沿襲傳統的事業單位體制,對改革持抵觸情緒。如西安自來水廠改制,因受各種因素阻撓,至今仍無法推行。有些地方認為改革就是甩包袱,簡單地將市政公用設施一賣了之;有些地方對實施特許經營制度把關不嚴,門檻設置低,致使一些非專業公司乘機而入;還有些地方甚至在招投標時暗箱操作,為滋生腐敗打開了方便之門。
        三是政府監管不足。市政公用事業的市場化改革實質上是政府公共服務責任的外部化,這就要求政府強化監管,確保公共安全。然而,從幾年來的市場化改革實踐來看,一些地方政府并沒有適時地進行角色轉換,在政府監管的指導思想、具體措施、機構設置等方面也未發生大的變化。由此產生監管不到位、不適應市場化改革的要求。近期發生的南漳自來水濁水事件和赤峰自來水污染事件,即是政府監管不力的典型。
        四是輿論準備不足。政府沒有就改革的必要性和重要性對社會公眾進行輿論宣傳和正確引導,致使一些地方的公眾對市政公用事業改革不理解、不支持。特別是在改革過程中不可避免出現某些爭議問題的時候,一些地方沒有及時組織力量進行調研,采取完善措施,并及時與公眾和企業溝通,以致于一些改革措施難以推行和落實。

        二、 進一步明確市政公用事業市場化改革的目標和原則

        (一)市政公用事業下一步深化改革的目標應明確為:全面落實科學發展觀,堅持可持續發展戰略,進一步解放思想,深化改革,以體制和機制創新為動力,以完善特許經營制度和強化政府監管為核心,切實推進市政公用事業擴大供給能力、提高經營效率、提升服務質量、保障運行安全,逐步建立起“充足、高效、優質、安全”可持續的市政公用事業服務體系。
        (二)市政公用事業深化改革的基本路徑應確立為:運行機制市場化、投資主體多元化、運營主體專業化、政府監管規范化。為此,市場化改革應堅持以下四項原則:
        一是政府主導與市場引導相結合。在市場化改革進程中,政府自始至終應起主導作用,承擔起制定規劃、保障投資、行業監管、完善規則標準等責任。但需要強調的是,政府主導不等于政府建設、政府運營、政府提供,而應是政府規劃、企業生產、政府采購、保障供給。市場引導是指政府應積極引入市場競爭機制,充分發揮企業在市政公用行業投資、建設和運營中的主體作用,充分發揮市場在提升服務效率和服務質量方面的先導作用。不論市政公用設施產權性質如何,都應逐步實施市場化運營。政府和投資運營者之間應逐步形成利益共享、風險共擔、責任共負的合作伙伴關系。
        二是開放市場與強化監管相結合。繼續堅持市政公用事業市場開放的原則,不能走回頭路。但開放市場不等于政府就可以甩手不管、不擔責任,相反,政府應進一步強化監管,尤其是在完善特許經營制度、設立嚴格的市場準入與退出機制、加強運行安全的監管、加強產品與服務質量的監管、制定合理的價格和收費機制、維護良好的市場競爭秩序等方面發揮更加積極的作用。
        三是促進市政公用事業發展與培育新興產業相結合。針對市政公用行業“小、散、弱”的現狀,著力培育市場主體,鼓勵企業通過跨區域發展、以市場手段進行行業整合等方式做大做強。同時,立足于新一輪國際競爭和可持續發展的需要,盡快培育一批科技含量高、發展潛力大、帶動作用強的骨干企業,及時出臺專項產業政策和發展規劃,加大投入力度,加快科技研發步伐,建立良好的市場環境,促進市政環保產業健康發展。
        四是推進市場化進程與促進社會和諧相結合。市政公用事業事關公眾切身利益,關乎社會穩定和諧。政府在進行市場化改革的同時,應注意做好輿論導向,形成廣泛的社會共識,爭取公眾的理解和支持。改革措施應體現公平性,保證公共服務均等化,使社會弱勢群體也能分享改革的成果。調整市政公用事業價格應把握時機,穩步推進,充分考慮社會的承受能力。同時,應積極做好安全防控預案,有效應對公共突發事件,確保公眾利益不受損害。


        三、 建立多元化的投融資體系

        近年來,市場化改革推行投資多元化,從一定程度上緩解了市政公用事業投資不足的問題。但是,隨著我國城市化進程加快,市政公用事業越來越難以滿足城市發展的需要,新建設施投資缺口增大,已有設施更新改造任務艱巨,亟需建立起持續穩定的、適應于市政公用事業發展特點的投融資機制,從根本上解決市政公用事業投資短缺問題。
        (一)進一步加大政府投入。各級政府應繼續加大投入,充分發揮政府投資的引導和帶動作用,加快市政公用事業基礎設施建設。中央政府應逐步提高財政預算、國債資金中用于市政公用設施建設的投資比重,及時足額下發以獎代補資金。地方政府應從征收的城市維護建設稅、城市基礎設施配套費、國有土地出讓收益中安排一定比例的資金,用于城市供水管網、污水收集系統、垃圾轉運等配套設施建設,以及供水和污水垃圾處理收費不到位時的運營成本的補償。國家應在總結地方債發行試點經驗的基礎上,進一步擴大地方債發行規模和范圍,推動市政公用設施建設。
        (二)鼓勵社會資本進入。繼續鼓勵社會資本進入公用事業和基礎設施領域。加快完善政府特許經營制度,規范特許經營權公開競爭選擇方式,加快推進政府公共服務競爭性采購程序在市政公用事業的運用。支持社會資本積極參與城鎮供水、供氣、供熱、公共交通、污水垃圾處理等市政公用事業和基礎設施的投資、建設和運營。在規范轉讓行為的前提下,具備條件的公用事業和基礎設施項目,可向社會企業轉讓產權或經營權。鼓勵社會企業參與市政公用企事業單位的產權制度和經營方式改革。鼓勵社會企業用污水、垃圾處理費收費質押貸款,籌集部分污水垃圾處理設施的建設改造資金。
        (三)鼓勵金融服務創新,拓寬投融資渠道。改進對市政公用企業資信評估制度,對符合條件的企業發放信用貸款。改進金融機構服務方式和手段,開展面向市政公用企業的產品和服務創新。鼓勵市政公用企業在資本市場上市融資。支持市政公用企業依照有關規定引進國際金融機構資金,鼓勵符合條件的市政公用企業到境外上市融資。鼓勵市政公用企業以股權融資、項目融資等方式籌集資金,允許符合條件的市政公用企業依照國家有關規定發行企業債券。支持設立市政公用行業的產業投資基金。

        四、 完善以特許經營為主導的運營模式

        市政公用事業市場化改革以來,各地在產權制度改革、經營模式等方面進行了有益探索,形成了各具特色的運營管理模式。下一步改革,應進一步深化以特許經營為基礎的制度改革,根據市政公用行業的特點,結合各地實際,分類指導,區別對待,完善市政公用行業特許經營制度。
        (一)市政公用產品與服務屬于準公共物品,兼具公益性和商品性。政府是提供市政公用產品和服務的最終責任人,但其提供產品和服務的方式既可以由政府直接提供,也可以由企業生產、政府購買的方式提供。對于市政公用資產,原則上由政府投資建設,同時也允許社會企業參與投資或入股,以解決政府資金不足的問題。
        (二)不論市政公用設施產權性質如何,一律采取特許經營模式。在公平競爭的條件下,允許民營企業、外資企業與國有企業同等參與市政公用事業運營。政府在選擇經營者時,應當采用招標、招募、競爭性談判等準入競爭方式,按照有關法律法規規定,公開、公平、公正地將某項公用事業的特許經營權授予符合條件的申請者。政府在選擇經營者時,選擇標準應側重于投標企業的從業資質、業績、技術和經營管理水平,而不是企業的性質。
        (三)對于傳統市政公用事業單位,應加快推進企業化改制,切實做到政企分開、政事分開。政府可將事業單位進行企業化改制,但改制后的企業,須向當地政府申請該項公用事業的特許經營權,方可繼續經營。政府也可以按照“資產與經營相分離”的原則,通過引入專業化公司對其進行公司制改造,向社會企業授予該項公用事業的特許經營權。
        (四)對于現有的國有市政公用企業,應進一步完善法人治理結構,提高經營水平和管理能力。同時,也必須按照特許經營制度,在取得公用事業特許經營權后,方可繼續經營。在條件成熟時,也可以通過引入社會資本對該企業進行公司制改造,以提高運營效率和服務質量。
        (五)對于引進社會資本的合資企業,按照“誰投資誰經營”的原則,進一步實施和完善企業的特許經營制度。對于運營企業,須要求有專業資質和業績。已獲得運營權但無專業資質的企業,可通過企業并購重組的方式進行改造。政府應進一步加強和規范各項監管,及時檢查、定期評估特許經營項目的實施情況,對違反法律法規規定及特許經營協議約定的行為予以糾正,并依法依約處理。特許經營者應當將公用項目的質量、技術標準、經營成本、公共安全信息,及時向社會公布,接受社會監督。
        (六)對于新建的公用事業項目,應該通過法定程序,通過公開競爭程序選擇符合該項公共服務標準、要求的專業投資者或經營者。按照有關法律法規規定,在規定的時間內公開接受申請,并組織專家根據市場準入條件,對申請者進行資格審查和嚴格評議,擇優選擇特許經營權授予對象。

        五、 完善市政公用事業價格形成機制

        價格改革是我國市政公用事業市場化改革的關鍵所在。解決好市政公用事業的定價機制,對推動市政公用事業改革、促進公用事業發展,有著至關重要的作用。當務之急是要按照“投資者受益、使用者負擔、污染者付費”的原則,進一步強化政府價格補貼責任,建立健全市政公用產品和服務的價格形成機制。
        (一)完善公用產品服務的定價機制。公用產品服務的價格應當依據社會平均成本、經營者合理受益、社會承受能力,以及其他相關因素予以確定。經營者的合理收益,可采取凈資產收益率、投資收益率、成本收益率等方式予以核定。政府應當根據社會平均利潤水平、銀行利率和物價指數等因素,確定公用產品和服務的收益率水平。政府價格主管部門應當建立定期審價制度,設立成本資料數據庫,形成有效的成本約束機制。制定價格方案時,應當委托有資格的審計機構對成本進行審計,確保成本的真實性和準確性。同時由成本監審機構或委托第三方專業化的咨詢機構,對定價成本的合理性、贏利水平測算的科學性進行復核調整,并向社會公布,接受社會監督。
        (二)建立公用產品服務的價格定期調整制度。政府應明確規定對公用事業價格進行周期性調整,使市政公用事業價格能夠及時準確地反映其經營成本的變動趨勢,確保市政公用設施正常運行。公用產品服務的價格調整,可由經營者或相關部門在調價周期內向價格主管部門提出申請。價格主管部門根據有關規定,及時開展社會平均成本和社會承受能力調查,在規定的時間內舉行聽證會,充分聽取公眾組織、消費者、行業協會的意見和建議,制定價格調整方案。價格調整方案一經批準,須通過媒體向社會公布,并及時組織實施。
        (三)建立市政公用產品服務價格補貼補助機制。一是建立運營企業價格補貼機制。為保障投資運營者財務可持續性,兼顧消費者承受能力,政府在運營企業成本倒掛的狀況下,應建立運營企業價格補貼機制。運用公共財政資金,通過設立價格調節基金等方式,給予企業及時足額補貼,以保證投資運營者合理贏利。二是建立社會弱勢群體補助機制。為保障社會公平,政府應運用公共財政資金,通過發放服務券等方式,向社會弱勢群體提供補助。

        六、 強化政府監管責任

        市政公用事業市場化改革成敗,取決于政府監管能否到位。市場化改革不等于政府將公用事業甩手不管,相反,政府應進一步強化公共服務職能,加強對公用事業的監管,確保廣大公眾利益,保護特許經營者的合法權益。
        (一)設立嚴格的市場準入與退出制度。政府應按照有關法律法規的規定,結合當地實際情況和各行業特點,明確市政公用事業市場準入條件,規定市場準入程序。堅持公開、公正、公平的原則,完善招投標制度,并負責對實施情況進行監督檢查。政府在選擇經營者時,應充分考慮申請者的從業資質、經營業績、技術水平和管理能力,綜合考慮成本、價格、經營方案、質量和服務承諾、特殊情況下的緊急措施等因素,擇優選擇經營者。同時,政府應制定和完善市場退出規則,明確規定市場退出的條件和履行程序。經營期限屆滿,應按照準入程序和準入條件,重新進行招標。
        (二)建立產品與服務質量監督檢查制度。政府有關主管部門應按照有關產品和服務質量標準的要求,建立常態化的監督檢查制度。監督經營者履行特許經營協議規定的責任和義務,受理公眾對經營者的投訴,依法查處經營者的違法行為。對公用產品和服務質量,建立第三方專業評估機構,并定期向社會公布評估報告。在條件成熟時,可建立市政公用事業監管委員會,代表消費者對特許經營活動進行監督。
        (三)加強運行安全監督檢查。政府有關部門應切實加強對生產運營者安全生產的監管,監督其建立和完善各項安全保障制度,嚴格執行安全操作規程,確保市政公用事業生產、供應和服務的連續性、穩定性。應制定緊急情況應對預案,建立健全安全預警和應急救援機制,及時處理處置好各種突發事件,避免公眾利益受到損害。
        (四)加強產品和服務經濟監管。政府有關部門應加強對市政公用事業的經濟監管,通過完善相關定額和標準,進行區域同行業成本比較和績效評價,定期公布經營狀況和成本信息等措施,建立健全成本約束機制。應建立產品和服務成本定期監審制度,及時掌握企業經營成本狀況,為政府價格調整提供依據,防止成本和價格不合理上漲。
        (五)加強對市場秩序的維護。政府應規范企業市場行為,引導企業進行有序競爭,維持良好的市場秩序。對違反市場競爭規則的、因經營管理不善造成重大安全事故的、擅自停業歇業的、達不到公用事業產品服務標準的經營企業,政府應責令其限期改正;逾期未改正的,撤銷其特許經營權。

        七、 擴大公眾參與

        市政公用事業改革事關公眾切身利益。政府應鼓勵公眾積極參與,建立公開透明的信息渠道,完善公眾監督機制,以保障公眾的知情權、參與權和監督權。
        (一)加強市政公用事業改革的宣傳。政府應通過新聞媒體,廣泛宣傳市政公用事業改革的必要性,力爭做到家喻戶曉、人人皆知,使公眾積極參與并支持市場化改革。
        (二)公眾對特許經營活動享有知情權和監督權。政府應加快制定特許經營信息公開操作細則,特許經營者應當按照相關規定將市政公用特許經營項目的質量、技術標準、經營成本、公共安全信息,及時向社會公布,接受社會監督,保障市政公用產品服務用戶的知情權,消除社會公眾對服務成本、質量、效率方面的誤解。同時,對特許經營活動中損害公眾合法權益的行為,公眾有權進行舉報和投訴,有關部門應及時受理,并提出處理措施。
        (三)完善聽證制度。對于涉及公眾利益的市政公用事業重大事項,如項目環境影響評價、公用事業產品和服務價格調整等,應進一步完善聽證會制度,廣泛聽取公眾意見和建議。

        八、 加強對市場化改革的領導

        (一)加快市政公用事業市場化進程,是建立社會主義市場經濟體制的必然要求,也是促進市政公用事業發展的有力舉措。各級政府應進一步提高認識,加強領導,高度重視這項工作,充分認識改革的艱巨性和緊迫性,要做到主要領導親自抓,分管領導具體抓,積極穩妥地推進市政公用事業市場化改革。
        (二)各有關部門要通力協作,密切配合,積極為推進市政公用事業市場化改革創造條件,爭取在較短的時間內建立起統一開放、競爭有序的市政公用事業市場體系和運行機制。
        (三)國家有關部門應盡快制定《市政公用事業特許經營法》,明確規定特許經營的有關法律制度,把實踐證明行之有效的管理制度和運行模式,用法律的形式固定下來,以指導和推動下一步市政公用事業市場化改革。

        主題詞:市政公用 市場化 改革 意見                                      
        報送:中央政策研究室 國務院研究室 國家發改委 建設部 環保部 水利部 工信部 商務部 財政部 國務院發展研究中心 全國工商聯   
        抄送:各會員企業                                                 
        全國工商聯環境服務業商會秘書處              2009年11月20日印發
         

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