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        系列五 第18期 德國垃圾管理機制

        2013-09-16 16:31:26  

        德國垃圾管理機制
        ——垃圾減量及回收利用的典范


        早期的德國垃圾主要是通過填埋和焚燒進行處理,但隨著垃圾數量的不斷增多,德國開始探尋更加合理的垃圾管理機制。早在1972年,德國就通過了首部《廢物避免產生和廢物管理法》,開始對垃圾進行環保有效的處理。自20世紀80年代中期以來,德國將垃圾管理的理念確立為“避免-利用-處置”。首先避免垃圾的產生,對已經產生的垃圾首先考慮的應該是利用它,對于最后無法避免、依然存在的垃圾,再進行處置。
        20世紀90年代中期,德國實施了《循環經濟和垃圾管理法》。這項法律促進了垃圾的循環利用。實施10年來,德國在垃圾回收利用方面取得了驕人的成績。到2005年,德國有60%多的市政垃圾得到再循環處理,生產過程中的垃圾再循環利用率達到了65%。在一些領域,例如包裝行業,原材料的再循環利用甚至高達80%,而建筑業則達到了87%。

        一、德國垃圾管理的主要法律
        德國廢物管理的立法與實踐始終走在世界前列。其廢物處理已經發展為一個重要的產業部門,為20萬人提供了就業機會,每年的營業額達到500億歐元。目前德國的廢物再生利用率居世界首位。垃圾管理中令人矚目的成就與德國先進的廢物管理立法和公共政策密不可分(詳見表1)。其中有兩項法令對德國垃圾處理行業產生的影響尤其巨大,甚至蔓延到歐洲許多國家。
        (一)循環經濟和垃圾管理法(KrW-/AbfG)
        1996年實施的KrW-/AbfG明確了垃圾處理中的一些原則:首先是堅持實施污染者付費的原則,其次在回收和處理處置之前,減量化是最優先考慮的因素。第三,焚燒和回收利用處于等同的地位,根據具體情況對其進行選擇。第四,生產者對其產品產生的垃圾負責。第五,促進垃圾處理的私有化。
        《循環經濟和垃圾管理法》在實施過程中有著嚴格的管理細則,特別是《垃圾技術參考總則》和《居民生活垃圾技術參考總則》。前者對垃圾堆放、化學/物理/生物處置、垃圾焚燒以及高危垃圾儲存的相關技術指標作了解釋和說明;后者對居民生活垃圾的清運、利用、處置做了詳細的規范。特別值得注意的是,《居民生活垃圾技術參考總則》是在1993年隨著居民生活垃圾量的急劇增加、未經處理的生活垃圾嚴重危害環境的背景下制定的。因此,它規定了自2005年6月起,在德國范圍內,未經預處理的居民生活垃圾嚴格禁止進入填埋場。
        一個完整的法律必須詳盡而且具有可持續發展性。在此法的補充條中,就有比如《垃圾填埋規定》、《生物垃圾規定》、《污泥處置規定》、《垃圾運輸審批規定》、《專業垃圾處置企業規定》等近二十項具體的細則。在其于1996年10月6日頒布之后,該法經歷了數次的修訂,最近的一次修改是在2009年8月11日,修改后的法條于2010年3月1日生效。這就意味著,該法隨時根據垃圾實際情況的變化而得到不斷完善,并且預留了足夠的發展空間。
        表1  德國垃圾管理的法律框架
        時間 法規名稱 主要內容
        1972年 《廢物處理法》
        (Waste Disposal Act) 關閉無人管理的垃圾場,代之以集中的地方政府嚴密監管的垃圾場
        1986年 《廢物防止與管理法》
        (Waste  Avoidance  and
        Management  Act) 確立了廢物預防和再生利用優于廢物處理的原則,首次規定了石油企業向消費者回收廢油、并以環境友好的方式處理的義務。這是著名的“延伸生產者責任”(EPR)的雛形
        1991年 《包裝廢物條例》
        (Ordinance on the Avoidance and Recovery of Packaging Wastes) 設定了包裝物強制性循環利用的兩階段目標,并對其進行循環利用。要求使包裝進入市場的制造者、包裝者、經銷者承擔回收和循環利用責任。最近一次修正案是05年5月生效,明確一次性飲料包裝實行強制押金制度
        1996年 《循環經濟和垃圾管理法》(Closed Substance Cycle and Waste Management) 追求循環經濟、資源保護和與環境協調的廢物處理。設定廢物管理的嚴格的先后順序:避免產生-再利用-處置(Avoid-recover-disposal)
        其他 《商業廢物條例》、《報廢汽車條例》、《污水污泥條例》、《廢木材條例》、《電池條例》等 還有《廢電子、電器設備法》、《居住區廢物存儲和生物廢物處理設施條例》、《垃圾填埋條例》等,他們共同構成德國廢物管理法律制度的完整框架
        (二)包裝法
        1991年開始實施的《包裝法》不僅僅促進了德國包裝物的回收,同時也通過價格杠桿促進了包裝物的減量和包裝材料向有利于環境的方向發展。其核心思想是“生產者責任”, 生產企業有責任對其產品包裝產生的垃圾負責,除非能夠提供自己回收利用的證明,否則必須委托相應的公司(即下文中提到的“綠點公司”)進行收集和處理,并交納相應的費用。
        《包裝法》首次對廢棄包裝的回收、重新利用及利用比率作了相關規定。依據該法規,德國成立了“二元體系公司”(DSD),即“綠點公司”,負責收集處理所有印有“綠點”標志的廢棄包裝物。該公司本身并不進行垃圾處理,而是與包裝垃圾分揀處理公司簽訂合同,由它們進行處理。
        德國《包裝法》確立的“生產者責任”的原則已經擴展到其他許多國家,在歐洲已經有二十幾個國家建立了類似的系統。

        二、德國的垃圾管理機構及管理模式
        德國對垃圾管理包括兩方面措施,一方面是避免垃圾產生,另一方面是垃圾的再利用。避免垃圾產生首先在于提高人們的環境意識,并融入日常生活和工作中;其次是制定相關政策和措施,特別是在產品的生產、使用和消耗這三個環節上重點建立避免垃圾的政策。德國社區垃圾的60%來自家庭,社區在避免垃圾產生問題上做出了突出的貢獻。它們組織二手商品市場、跳蚤市場、租借公司使那些用過的物品可以被再次利用,設立維修點幫助居民維修舊家電,向居民介紹避免產生包裝垃圾的方法。同時,加強垃圾的循環利用。德國每個城市都建有循環利用中心站,鼓勵居民的自助項目,使再利用商品化。
        (一)垃圾管理機構
        德國的垃圾管理機構分為五級,即社區、市、地區、州和聯邦,從級別上分為:最高機構、高級機構、中級機構和下級機構。
        德國環境保護部與其專業機構“聯邦環境保護局”,隸屬于德國聯邦政府,是德國垃圾管理的最高機構,主要負責頒布法律、國際合作和科研項目。
        高級垃圾管理局隸屬于德國各聯邦州,各聯邦州的州環境保護部與相應的地區政府機關{比方說在德國下薩克森州有四個地區政府),或區政府首腦一起,履行高級垃圾管理機關的職責,負責實施法律法規。
        地區垃圾管理機構屬于中級垃圾管理機關,負責審批具體的垃圾處理項目。
        市、縣垃圾管理局主要隸屬于城市與社區,他們直接代表社區的利益,屬于下級垃圾管理機構。負責垃圾的收集、運輸、處理及處置的全過程,社區是垃圾收集的基本單元。
        所以,在不同的聯邦州,適用于公用的或私有的垃圾處理設施的項目審核批準與生產監控的制度與步驟都不一樣。在德國的下薩克森州有四個地區政府,分別分管四個不同地區的垃圾處理負責,開發和制定審核批準程序。垃圾填埋場,垃圾堆肥廠和垃圾焚燒廠的具體生產與運轉監控,由工商管理局負責,他們從專業的角度直接的和地區政府一起履行管理的職責。
        (二)垃圾管理模式
        1、完全政府運行管理的模式
        德國有許多城市,像柏林、卡塞爾等,垃圾管理和處理由政府的公司負責。柏林環衛局負責全市的生活垃圾收運、處理、道路清掃作業、處理設施建設等。柏林環衛局以前是市政府的一個部門,1994年進行改革后成為一個依據公司法成立的組織,歸柏林市政府所有的公有制企業,其組織機構如下圖:

        管 理 委 員 會
                                             
        監 督 局

        理 事 會

        管理委員會代表政府,由4個議員組成。監督局由16人組成,其中8人從市政局選出,8人從職工中選出。理事會由4人組成,負責日常管理工作。公司除從事柏林市垃圾管理和處理外,還可以從事其他城市的垃圾處理業務,同時還占DSD50%的股份,從事回收材料的收運和處 理。
        這種模式在德國還相當多,但由于垃圾處理模式的變化和國家政策法律的變化,私營企業介入垃圾處理和回收的機會越來越多,該模式也受到較多的挑戰,壓力越來越大,迫使其不斷擴大營業范圍,提高服務質量來提高競爭力。
        2、完全由企業運營的模式
        德國法律規定城市生活垃圾處理的責任在政府,但具體處理作業也可以委托企業來運行,所以很多城市垃圾的收集、運輸和處理完全委托給了私有企業。如在科隆等市,從垃圾收集、運輸、處理和處置,以及同綠點公司合作進行包裝垃圾的回收和處理,幾乎全部的垃圾處理工作都由特林尼克斯(Trinikens)公司運作。該公司負責全部垃圾的收集、運輸、處理和處置。
        3、行業組織模式
        行業組織模式通常是一些社區和城市,為了共同的垃圾處理任務與目的成立專業機構,一起來進行垃圾處理。通過這種模式,垃圾處理的義務由城市或社區轉移到行業組織身上,這種組織形式包含了組織上的協同作用,同時,在費用上更加經濟可行。行業組織模式的自主成分與決定權與主營模式相仿,行業組織模式從公司的角度來看,是一個協調性的解決方法,是一個現代的解決問題的方法的嘗試,行業組織在農村地區或不太密集的居民區設立是有意義的。
        4、PPP模式
        近年來,德國的許多城市在垃圾處理方面也發展了PPP模式,即私營企業和政府合作的模式,共同來就行垃圾處理。典型的是波恩市,政府將垃圾焚燒場90%的股份出售給私營企業,形成股份公司來共同運營。

        三、德國的垃圾分類和回收
        在德國將垃圾分為塑料包裝垃圾、有機垃圾及紙類垃圾等。垃圾都是分門別類地擺放在庭院門口的各種顏色的垃圾桶中,每周有專門負責的工作人員來回收。在巴伐利亞州垃圾桶分為3種顏色:黃色、黑色和綠色。但是在漢堡垃圾卻分得更細,分為4類,在這三種的基礎上添加了一個棕色垃圾桶盛放自然垃圾。更有甚者,全國除法蘭克福外,各城均設有專門放玻璃瓶的垃圾桶。這樣做的目的一方面是減少垃圾處理的困難程度,另一方面也可以讓更多的垃圾中的資源被循環利用。
        (一)有機垃圾、包裝等垃圾的回收
        黃色桶是裝塑料等輕型的包裝,如塑料袋、塑料盒等輕型包裝。所謂輕型包裝是指上面有綠色點標識的包裝 (此標志多存在于用完一次即可丟棄的包裝,也是可以再次被回收利用的)。負責回收垃圾的工作人員每個月來收一次黃色桶內的垃圾。
        黑色桶放的是有機垃圾。日常生活所制造的垃圾大部分都是有機垃圾,如食物殘渣和菜葉等。如自家有花園,可以將這些有機垃圾當作肥料而自行掩埋;若是沒有花園的住戶,就必須把有機垃圾丟到定點的有機垃圾桶內。居民可以自行決定是否在自家放置有機垃圾桶,清運費用桶子的容量而有所不同。有機垃圾每隔兩周清運一次。在夏天,市府也考慮到這種垃圾容易腐爛發酵的特性,所以自六月份開始到十一月中旬每周清運一次。
        綠色桶是回收紙類垃圾的,如報紙、紙箱等,一個月回收一次。
        (二)舊玻璃瓶的回收 
        德國人的生活與玻璃瓶的關系相當密切,大量的玻璃瓶的回收主要通過兩種系統來實現。一是押金系統。一些食品與飲料,在其盛裝的玻璃瓶或塑膠瓶上會印上特殊的標志,表示在買這瓶飲料或食品時,已經預付了押金,如將舊瓶退回即可拿到之前預付的押金,這樣的食品相較于同等級的商品,價格比較便宜。一般都可以在有出售相同商品的超市退回押金。二是定點回收。消費者在購買時不需預付押瓶費。在德國的許多學校及機關內都設有飲料的自動販賣機,在這種機器的附近或者一些固定地點,如學生餐廳等,設有回收玻璃瓶的箱子,在喝完飲料之后,只要將瓶子放回即可。廠商回收清洗之后再重新裝填飲料,達到多次使用的目的。另外在一些城市還可以看到三個成套,造型各異的舊玻璃回收桶,分別回收透明、褐色以及綠色的玻璃瓶、罐。除此之外其他顏色的玻璃瓶,都由收綠色玻璃的桶來回收。
        (三)家具及特殊垃圾的回收
        對于像冰箱、沙發、床墊等大型的家具垃圾,可送到垃圾回收場,不收取費用。德國每年有專門處理大型舊家具的日子。主人會事先將不用的家具垃圾準備妥當,到了那一天,將其在規定的時間內擺在屋外。有心想利用這些舊家具的人便在這時到處物色,將中意的東西搬回家,被揀剩的家具,最后由大垃圾車搬走。
        對于有可能污染環境的垃圾,德國特別規定:凡可能污染環境的物品,用畢或過期后必須交回商店,或丟棄于特別設置的垃圾箱,以集中特別處理,不可隨意丟棄。
        除了公眾的自覺性外,必要的外界監督和處罰也必不可少。德國有一類專門檢查垃圾分類執行情況的工作人員,被稱為“環境警察”。他們會偶爾登門拜訪,抽查居民是否把垃圾放到指定的桶里。如果發現居民分類不當,他們會及時指出,嚴重的還會開出罰單。

        四、德國垃圾處理產業的發展
        由于政府的積極引導和主動投資,德國已經建立起了完整的垃圾處理產業體系,從業人員超過25萬,涵蓋工程師、工人、公務員等不同職業。在教育領域,德國的一些大學相繼設立了垃圾處理方面的專業或課程,同時也提供針對垃圾處理專業人員的培訓項目。
        (一)先進的垃圾回收及再利用方法
        基于嚴謹的垃圾分類制度,德國建立起了一整套成熟、先進的垃圾回收處理方法。首先,垃圾收集站為40多種垃圾分別建造了不同的收集庫,并編了號碼。這些收集庫井然有序的排成一圈,例如:1號是玻璃瓶子、2號是紙和紙板、5號是混合板或木料、35號是燈泡、電池、化學物品等危險物。所有到站的垃圾被迅速分入各個收集庫中。其中有些垃圾如電腦廢料、塑料垃圾等混合了幾種不同的材料,則需要經過人工分揀,再按類別放置。
        分揀處理后的垃圾將分別送到各個加工廠,如紙或紙板送到紙工廠,含鋁的材料送到鋁廠,鍍錫鐵皮或馬口鐵送到鐵廠等。無法再利用的垃圾,就要送到焚燒廠焚燒發電。目前,德國通過垃圾焚燒得到的電能已經占了城市供電的一塊相當重要的比例。以科隆為例,該市利用垃圾發電可解決6萬戶即全市15%人口的用電(科隆全市總人口約100萬人左右)。垃圾焚燒后的余灰則全部用于鋪路等工程。
        科隆市的垃圾焚化廠是由政府出資建造的,建成后政府即讓它成為一家獨立運作的公司。該公司和科隆市政府簽訂長期合同,由政府負責提供垃圾,并從居民和機構收取垃圾處理費,交給該公司用作員工工資和運營費用,這是該公司唯一的收入來源。該公司下屬或與其有業務關系的“垃圾公司”包括垃圾分揀和運輸等公司,有些由各社區建立,據說,這些垃圾公司為搶垃圾競爭相當激烈,無形中也就降低了公眾為垃圾處理而支付的費用。
        (二)蓬勃發展的垃圾處理產業
        垃圾的減量化使德國眾多的垃圾處理廠“吃不飽”。但是,在這種情況下,據說德國還打算增建100多個垃圾處理新廠。其中的緣由是什么呢?
        在德國垃圾處理業是個高利潤行業,其每年產值有500億歐元,被視為德國經濟增長最快的行業。在德國,垃圾處理要收費,而在處理垃圾的過程中會產生的蒸汽可以用來發電,固體化合物經過壓縮成為熔渣,可用來筑路或作為建筑材料。垃圾焚燒廠不僅可以從垃圾處理中獲得利潤,還可憑藉供電、供能等增收。此外,根據德國法規,垃圾焚燒廠所排放的二氧化碳不是由燃燒化石燃料引起的,所以不用繳納二氧化碳稅。
        為了保證垃圾處理廠有“充足的貨源”,德國許多城市不僅制定了不許工業垃圾出境的法律,而且對進口垃圾大開綠燈。2008年,德國進口垃圾600萬噸,主要來自周邊國家,如荷蘭、意大利等。事實上,不僅德國大量進口垃圾,很多西方國家亦是如此。比如,加拿大就接受了美國外銷工業垃圾總量的85%。

        五、德國垃圾收費及稅收
        從90年代起,德國城市開始普遍實施垃圾收費政策,對城市居民征收垃圾處理費。垃圾收費的方法因城市的不同而各不相同,主要有以下三種收費方法:
        (1)采用按垃圾容器收費制,也是德國運用最為廣泛的收費方法。如一些城市按90升的垃圾桶為準,每年收費額在360馬克左右;柏林市按容器收費,采用60-120升不等的7種垃圾箱,每月每戶收費32馬克;杜塞爾多夫市的收費方法是每戶每年交基本費(120升垃圾桶)113馬克,每人每年交垃圾費84.3馬克,四口之家一年的垃圾費平均為450馬克。
        (2)從量收費制,即按垃圾排放量的多少收費,這也是未來發展的一種趨勢。為準確測算居民排出垃圾的數量,還采用了先進的技術,在每個垃圾桶(箱)上安裝微晶片,將垃圾桶倒入垃圾車時,車上的識別器會自動識別桶上的微晶片,測算出垃圾的重量,并將數據傳送到駕駛室的電腦上,以此作為收費的憑證。德國幾十個城市的數十萬個垃圾桶已安裝了這種微晶片。
        (3)基數與計量收費相結合。如弗萊堡市,首先按照家庭人口基數繳納基本金,然后在基本金的基礎上,按灰色垃圾箱的容積和收集頻率繳納計量生活垃圾費。
        除收費以外,德國城市還對那些使用了對環境有害的材料或消耗不可再生資源的產品征收生態稅,如提高化石燃料的消費稅和提高汽油、燃料油、煤氣、電等的生態稅。通過采用生態稅的方式,使生產商積極開展節能、降耗運動,生產和開發對環境友好的產品,促進非化石燃料的開發利用,如垃圾焚燒發電、填埋沼氣利用、太陽能利用及風力發電等。

        六、德國垃圾處理方法演變
        (一)垃圾填埋的巨大變革
        德國在1993年的《居民生活垃圾技術參考總則》提出,到2005年6月1日實現進入填埋場的填埋物總有機碳(TOC)要小于5%的目標。這一目標的制定意味著填埋的垃圾基本上就是灰渣,也就是說最后不可避免產生的剩余垃圾,都要進行焚燒處理才能實現這一目標。這一規定是德國垃圾填埋的一次巨大變革。1990年德國約有8273座生活垃圾填埋場,到2004年只剩約272座,生活垃圾直接填埋年處理量也由1990年44.1萬噸下降到2003年9.7萬噸。
        (二)堆肥、厭氧消化及焚燒發電
        與此同時,德國分類收集的可生物降解有機垃圾處理(堆肥處理和厭氧消化處理)發展迅速,2002年有各類可生物降解有機垃圾處理場1224座,年處理量達到810萬噸。其垃圾焚燒量也在穩步增長,1990年有48座垃圾焚燒廠,處理能力為920萬噸,目前,德國已有68座垃圾焚燒廠,每年可焚燒包括工廠、辦公室產生的生活垃圾近1800萬噸。
        據統計,德國每年產生垃圾6000多萬噸,其中3500萬噸被回收利用,1100萬噸被焚燒,另外1500萬噸填埋。
        (三)德國垃圾焚燒的二噁英排放
        最近兩年,垃圾焚燒在中國的發展遇到了極大的阻力,其中一個關鍵因素便是人們對垃圾焚燒中“二噁英”排放量的質疑。但是德國的研究表明,現代化生活垃圾焚燒廠,單位發電量的二惡英排放量與沼氣發電相當,只相當于木材(生物質)發廠的十分之一。
        2005年9月,德國環境部(BMU)在一份報告中指出,“盡管1985年以來,生活垃圾焚燒規模增加1倍,但由于執行了嚴格的排放標準,生活垃圾焚燒己不再是大氣中二噁英、重金屬和煙塵等污染物的顯著排放源。在德國所有的66個生活垃圾焚燒廠中,由于按照法規要求配置了袋式除塵器,二噁英年排放量由400g下降到不足0.5g,下降幅度接近1000倍。”比較其他工業排放,該報告中指出,“生活垃圾焚燒污染物排放下降最顯著,在1990年德國生活垃圾焚燒二噁英年排放量約占全部的三分之一,而到2000年,這一比例下降到不足百分之一”,而德國境內私人家庭使用壁爐排放的二噁英是垃圾焚燒設備的20倍。
        1990年德國境內所有垃圾焚燒設施排放的可吸入顆粒物數量是25000噸(合每立方米30毫克),2001年減少到了3000噸以下,該數值相比于德國每年約18萬噸的可吸入顆粒物排放數量,幾乎可以忽略不計。
        德國17.BimSchV是世界范圍內最嚴格的垃圾焚燒設施排放技術標準,特別是針對二噁英、呋喃和重金屬。在規定的6年過渡時間內,德國將所有的現有設施都進行了技術改造,無法改造的設施停止運行。德國海德堡能源與環境研究所在2004年對德國境內過半的垃圾焚燒設施的真實排放量進行了調查,調查數據顯示實際排放量數值在每立方米0.001到0.01納克TEQ之間,只是規定值的1%到10%。











        主題詞:德國 垃圾 管理 機制                                          
        報送:中央政策研究室 國務院研究室 國務院發展研究中心
        國家發改委 財政部 環保部 住房與城鄉建設部 水利部
        科技部 工業和信息化部 中國人民銀行 全國工商聯
        抄送:環境服務業商會各會員企業                              
        全國工商聯環境服務業商會秘書處          2010年7月27日印發

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