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        第21期 水價問題再探析

        2013-09-16 16:40:29  

        水價問題再探析
        隨著經濟快速發展以及基礎設施建設不斷加快,我國供水能力大幅度提高。與改革開放初期相比,2009年全國的城市供水綜合生產能力增長近10倍,用水人口增長4.7倍,分別達到2.7億立方米/日和3.6億人。共有近2000座供水廠,年供水總量為497億立方米,其中生活用水量為257億立方米。但是由于水價倒掛,不能滿足供水廠的運營需求等原因,城市供水長期以來處于虧損狀態。2008年我國三分之二的城市水廠虧損,總虧損額達25億元,供水行業持續健康發展堪憂。
        問題的關鍵在于,供水長期以來被看作是公益性物品。受這種傳統觀念的影響,健全的水價形成機制一直沒有建立起來,因而造成水價上漲不能被社會公眾所理解和接受。以至于在水廠嚴重虧損、供水成本不斷增加的情況下,城市水價一直尚未達到合理水平,不足以支撐供水行業的平穩持續健康發展。隨著水資源短缺和供水安全矛盾的不斷加劇,水價問題日益凸顯,對于“為什么漲水價”,以及“怎么樣漲水價”的問題,必須做出科學、理性的解釋,以期得到社會公眾的理解和支持。
        一、水價現狀究竟怎樣?
        我國城市的綜合水價由四部分構成,即水資源費、水利工程供水價格、城市供水價格和污水處理費。水資源費體現水資源的稀缺性,通常以費用的形式收取。部分城市開征的引水工程價格(如南水北調基金)以及城市供水價格,反映的是水的生產成本,是真正意義上的水價部分。污水處理費反映水的環境成本,和水資源費一樣,以費用的形式征收??珊唵伪硎緸椋?br /> 綜合水價?=水資源費+水利工程供水價格+城市供水價格+污水處理費
        實際上,我們在討論水價問題時提到的水價概念,往往內涵并不相同。有的是指到戶水價,即本文所說的綜合水價;有的單指城市供水價格;有的是指不包括污水處理費的到戶水價,也就是本文在具體分析中用到的水價,用公式表示為:
        水價=水資源費+水利工程供水價格+城市供水價格
        以河北邯鄲市為例,其居民生活用水綜合水價為3.55元/立方米,水價為2.75元/立方米。其中水資源費0.10元/立方米,城市供水價格為2.35元/立方米,污水處理費0.80元/立方米,南水北調基金0.30元/立方米。
        1. 水價現狀
        根據國家發改委價格監測中心公布的2010年7月全國122個城市水價統計數據分析發現,我國絕大多數城市的水價為1~3元/噸。67%的城市水價在1~2元/噸,30%的城市水價為2~3元/噸,只有天津市超過了3元/噸,還有3個城市水價低于1元/噸(見圖1)。將其按2009年各城市居民家庭用水量加權平均,可得全國城市居民生活用水平均水價為1.98元/噸。

        圖1  122個城市水價分布區間
        與此同時,對122個城市綜合水價進行分析后發現,16%的城市綜合水價達到3元/噸以上,61%的城市綜合水價在2~3元/噸,22%的城市綜合水價在1~2元/噸之間,只有拉薩市低于1元/噸(見圖2)。將其按2009年各城市居民家庭用水量加權平均,可得全國城市居民生活用水平均綜合水價為2.65元/噸。

        圖2  122個城市綜合水價分布區間圖
        2. 水價最高和最低的10個城市
        圖3和圖4分別列出了122個城市水價和綜合水價排名前10位以及后10位的城市名單??梢钥闯?,水價較高的城市,如北京、天津、唐山、太原等,多為北方城市,其所處地區水資源短缺現象嚴重。云南全省雖然人均水資源并不少,但滇池流域的人均水資源量較少,處于極度缺水狀態,故其部分城市,如昆明、昭通、曲靖水價屬于高位。而水價較低的城市多處在南方水資源相對充沛的地區,如宜昌、武漢、九江等,或者是中西部地區,如伊犁、酒泉、格爾木、柳州、安慶等。
        圖3  122個城市中水價最高及最低的10個城市


        圖4  122個城市中綜合水價最高及最低的10個城市
        3. 水價上漲狀況
        表1列出了36個大中城市2000~2010年的水價變化情況,表格中帶底色的數據表示該年水價進行了上調。除拉薩和廈門市外,十年間36個大中城市水價基本上都進行了調整。除了2008年因通脹因素,各地放慢了調價步伐外,其他年份各地都不同程度地上調了水價,以使水價逐步接近于居民用水的真實價格。近兩年,36個大中城市中有20個城市調整了水價(見圖5,按水價漲幅由高到低排列從左至右排列),而且部分城市漲幅較大。

        圖5  近兩年36個大中城市中水價調整的20個城市(水價單位:元/噸)

        表1  36個大中城市2000~2010年水價及水價調整情況表
              年份
        城市 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
        北京市 1.6 1.6 2 2.3 2.8 2.8 2.8 2.8 2.8 2.8 2.96
        天津市 1.4 1.8 2.1 2.1 2.3 2.6 2.6 2.6 2.6 3.08 3.08
        石家莊市 1.1 1.1 1.5 1.5 2 2 2 2 2 2.5 2.5
        太原市 1.2 1.35 1.35 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.4 2.4 2.4
        呼和浩特市 0.75 1.1 1.1 1.5 1.5 1.5 1.95 1.95 1.95 1.95 2.35
        沈陽市 1.4 1.4 1.4 1.4 1.4 1.4 1.4 1.4 1.4 1.6 1.8
        大連市 1.8 2.3 2.3 2.3 2.3 2.3 2.3 2.3 2.3 2.3 2.3
        長春市 1.85 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1
        哈爾濱市 1.3 1.3 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 2.4
        上海市 0.88 0.88 1.03 1.03 1.03 1.03 1.03 1.03 1.03 1.33 1.33
        南京市 0.72 0.72 0.72 0.72 0.72 1.05 1.05 1.4 1.4 1.5 1.5
        寧波市 1.1 1.1 1.1 1.4 1.4 1.4 1.75 1.75 1.75 1.75 2.1
        杭州市 1.15 1.15 1.15 1.15 1.15 1.35 1.35 1.35 1.35 1.35 1.35
        合肥市 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 1.39 1.39 1.39 1.39 1.39 1.39
        福州市 1 1 1 1 1 1.2 1.2 1.2 1.2 1.2 1.7
        廈門市 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8
        南昌市 0.76 0.76 0.76 0.88 0.88 0.88 0.88 0.88 0.88 0.88 1.18
        濟南市 1.4 1.4 1.4 1.79 1.79 1.79 1.85 1.85 1.85 1.85 2.25
        青島市 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8
        鄭州市 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1 1.5 1.5 1.5 1.5 1.5 1.5
        武漢市 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1
        長沙市 0.87 0.87 1.02 1.02 1.02 1.02 1.02 1.21 1.21 1.21 1.21
        廣州市 0.7 0.9 0.9 1.32 1.32 1.32 1.32 1.32 1.32 1.32 1.32
        深圳市 1.5 1.5 1.5 1.5 1.9 1.9 1.9 1.9 1.9 1.9 1.9
        南寧市 0.72 0.72 0.72 0.81 0.81 0.81 1.08 1.08 1.08 1.08 1.48
        ??谑?1.1 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.55 1.55 1.55 1.55 1.55
        重慶市 1.02 1.25 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.7 2.7
        成都市 1.05 1.05 1.05 1.15 1.15 1.35 1.35 1.35 1.35 1.35 1.7
        貴陽市 1 1 1 1 1 1 1 1.5 1.5 1.5 2
        昆明市 0.85 0.85 1.3 1.3 1.3 1.3 2.05 2.05 2.05 2.05 2.45
        拉薩市 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6
        西安市 1.29 1.29 1.29 1.29 1.54 1.54 1.54 1.95 1.95 1.95 2.25
        蘭州市 0.55 0.7 0.7 0.7 0.9 0.9 1.45 1.45 1.45 1.45 1.75
        西寧市 1 1 1 1 1 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3
        銀川市 0.58 0.85 0.85 1.15 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.55
        烏魯木齊市 0.7 0.7 1.2 1.2 1.2 1.36 1.36 1.36 1.36 1.36 1.36
        調價城市數  10 8 10 5 10 8 4 1 6 14
        圖6是北京、天津、上海、重慶四個直轄市的水價走向,可以看出10年來四個城市水價比較平穩,漲幅不大,尤其是2004~2008水價基本沒有變化,從2009年開始四城市均上調了水價。

        圖6  北京、上海、天津、重慶四市10年間水價變化
        二、水價為什么上漲?
        自2009年以來,各地抓住CPI走低的“機會窗口”,紛紛開始新一輪的水價上調,北京、哈爾濱、南寧、銀川、蘇州、無錫、成都、南京、蘭州、常州等30余座城市水價相繼上漲,引發了公眾的熱議。那么,究竟是什么原因推動著眾多城市在短時期內集中上調水價呢?對于這個問題,除了經濟大背景之外,我們不妨從供水行業內部進行一番深入剖析。
        1. 不斷高漲的供水成本
        根據發改委制定的《城市供水定價成本監審辦法》(征求意見稿),城市供水定價成本由合理的制水成本、輸配成本、期間費用構成。其核心是制水成本,主要包括原水費、水資源費、原材料費、動力費、人員工資及福利。
        作為供水成本的重要組成部分,近幾年水資源費的提高以及原材料、電價、人工等直接成本的上升是導致供水成本提升的根本原因。
        僅以北京為例, 2002年開征水資源費,起征點為0.6元/噸,之后分別在2004年和2010年進行了調整,調整后的水資源費為1.1元/噸和1.26元/噸(見圖7)。北京2010年調整后的居民生活用水價格為2.96元/噸,水資源費在其中所占比例達到43%,水資源費調整對于水價的影響可見一斑。

        圖7  北京水資源費上漲趨勢
        另一方面,動力費用,即用電成本在供水成本中占有較大比例。表2列出了2008年北京、天津和重慶市共12個自來水公司單位供水的用電成本。按各自來水公司供水總量對單位用電成本加權平均,可得12個自來水公司單位用電成本為0.30元/噸。
        表2  2008年北京、天津、重慶12個自來水公司噸水用電成本
        序號 自來水公司 耗電總量   (萬千瓦•時) 供水總量  (萬噸) 單位供水耗電量(千萬•時/噸) 用電成本(元/噸)
        1 北京市自來水集團 29047 86682 0.335  0.20
        2 北京石景山區自來水公司 604 1468 0.411  0.25
        3 北京市順義區自來水公司 1242 2986 0.416  0.25
        4 北京市昌平區自來水公司 911 2258 0.403  0.24
        5 天津市自來水集團 21210 37059 0.572  0.33
        6 天津津南水務有限公司 2736 1240 2.206  1.27
        7 塘沽中法供水有限公司 1653 7744 0.213  0.13
        8 天津泰達自來水公司 7764 5192 1.495  0.86
        9 重慶水務集團股份有限公司 30239 43934 0.688  0.40
        10 重慶豐都縣自來水有限公司 326 818 0.399  0.23
        11 重慶東部水務開發有限公司 417 439 0.950  0.54
        12 重慶市潼南自來水公司 436 482 0.905  0.52
        以重慶市為例,根據對重慶12個自來水公司用電成本及售水成本分析發現(見表3),重慶市單位供水用電成本平均為0.388元/噸,單位售水成本平均為2.264元/噸,用電成本占單位售水成本的17%。用電成本上漲對供水成本的影響可見一斑。

        表3  重慶12個自來水公司單位用電成本及售水成本表
        序號 水廠名稱 耗電總量
        (萬千瓦•時) 供水總量(萬噸) 單位電耗
        (千瓦•時/噸) 用電成本
        (元/噸) 售水成本(元/噸)
        1 蔡家組團市政建設有限公司水務分公司 120 66 1.818 1.044 3.22
        2 豐都縣自來水有限公司 326 818 0.399 0.229 3.14
        3 渝山水資源開發有限公司 190 796 0.239 0.137 2.54
        4 重慶苗族土家族自治縣自來水公司 65 306 0.212 0.122 2.47
        5 渝綦水務技術開發有限公司 401 777 0.516 0.296 1.73
        6 萬州區龍寶金龍自來水廠 46 68 0.676 0.388 1.74
        7 重慶市潼南自來水公司 436 482 0.905 0.519 2.17
        8 東部水務開發有限公司 417 439 0.950 0.545 1.67
        9 重慶市江津區海華自來水有限公司 301 66 4.561 2.618 2.76
        10 重慶渝榮水務有限公司 195 512 0.381 0.219 2.46
        11 重慶渝長燃氣自來水有限責任公司 1213 1500 0.809 0.464 2.1
        12 重慶松藻煤電有限責任公司水電氣管理所 390 239 1.632 0.937 1.45
        平均 0.388 2.264
        而近十年,全國各地電價的上漲也非常普遍,以北京市為例,其大工業電價(據了解,自來水公司大多執行大工業電價)一直穩步上升(見圖8),十年間,電價上漲了65%。

        圖8  2000~2010十年北京市大工業電價上漲趨勢圖(單位:元/千瓦•時)

        除水資源費、直接供水成本上升以外,原水水質惡化、供水水質標準提高也造成供水成本的增加。
        2. 與成本倒掛的水價
        根據對36個大中城市水廠單位售水成本(總成本/售水量,總成本包括生產成本、財務費用、管理費用、營業費用、稅金)與水價的對比發現,我國的水價不足以維持供水成本。從表4可以看出,2008年36個大中城市中,有25個城市的水價低于其單位售水成本,呈現出明顯的水價倒掛。
        表4  2008年36個大中城市單位售水成本與水價對比(單位:元/噸)
        序號 城市 單位售水成本 水價 差價 序號 城市 單位售水成本 水價 差價
        1 青島市 3.17 1.8 -1.37 19 太原市 1.78 2.1 0.32
        2 長春市 2.89 2.1 -0.79 20 廈門市 1.67 1.8 0.13
        3 北京市 2.86 2.8 -0.06 21 上海市 1.64 1.03 -0.61
        4 大連市 2.79 2.3 -0.49 22 合肥市 1.62 1.39 -0.23
        5 石家莊市 2.77 2 -0.77 23 廣州市 1.59 1.32 -0.27
        6 濟南市 2.56 1.85 -0.71 24 杭州市 1.58 1.35 -0.23
        7 鄭州市 2.46 1.5 -0.96 25 南昌市 1.52 0.88 -0.64
        8 重慶市 2.42 2.1 -0.32 26 ??谑?1.5 1.55 0.05
        9 寧波市 2.25 1.75 -0.5 27 武漢市 1.48 1.1 -0.38
        10 哈爾濱市 2.24 1.8 -0.44 28 長沙市 1.43 1.21 -0.22
        11 深圳市 2.16 1.9 -0.26 29 銀川市 1.4 1.3 -0.1
        12 西安市 2.01 1.95 -0.06 30 烏魯木齊 1.4 1.36 -0.04
        13 沈陽市 1.95 1.4 -0.55 31 南京市 1.12 1.4 0.28
        14 昆明市 1.91 2.05 0.14 32 南寧市 1.07 1.08 0.01
        15 呼和浩特 1.89 1.95 0.06 33 貴陽市 0.82 1.5 0.68
        16 蘭州市 1.87 1.45 -0.42 34 福州市 0.81 1.2 0.39
        17 西寧市 1.81 1.3 -0.51 35 拉薩市 0.47 0.6 0.13
        18 成都市 1.79 1.35 -0.44 36 天津市  2.6
        注:1.單位售水成本數據來源為,中國城鎮供水排水協會《城鎮供水統計年鑒》2008年統計數據,其中天津市單位售水成本數據不詳。為與成本對應,水價采用2008年數據;
        2.以單位售水成本從高到低排序;
        3.表中差價=水價-單位售水成本

        圖9  2008年36個大中城市單位售水成本與水價對比圖(單位:元/噸)
        圖9將36個大中城市2008年水價與單位售水成本差價從高到低依次進行了排列,可以發現,青島、鄭州、長春、石家莊、濟南5個城市水價倒掛現象最為嚴重,共有25個城市(圖9中紅線以上城市)水價與單位售水成本處于倒掛狀態,僅有南寧、???、呼和浩特等10個城市(紅線以下部分)水價高于其單位售水成本。
        3. 普遍虧損的水廠
        水價倒掛,其結果必然導致水廠虧損。根據《城市供水統計年鑒》,2008年城市供水虧損總額為25億元。統計范圍內的682座城市供水廠,有449座城市虧損,虧損比例達2/3。36個大中城市,除沈陽、廈門、濟南3個城市供水凈利潤數據不詳外,有22個城市供水處于虧損狀態,虧損總額達15.8億元。有11個城市供水贏利,凈利潤總額僅為1.3億元(見圖10)。
        其中,北京、上海、天津三市的供水虧損最為嚴重,分別為5.5億、3.2億、1.7億,僅這三個城市供水虧損額就超過10億。供水虧損的城市中有4個城市虧損額超億元,還有11個城市虧損額超過千萬元。但是贏利的城市中只有3個城市凈利潤額超過千萬元,大部分凈利潤額只有數十到數百萬元。
        4. 居高不下的漏損率
        毋庸諱言,供水管網漏損率居高不下,也是造成供水行業長期虧損的重要因素。建設部2002年11月1日頒發的《城市供水管網漏損控制及評定標準》規定:“城市供水企業管網基本漏損率不應大于12%,最高不超過15%。”
        但是,根據2008年對35個大中城市的管網漏損率統計(見圖11,蘭州市數據不詳),供水管網漏損率平均為18%,超出了建設部規定的最高不超過15%的標準。拉薩市漏損率最高,達51%,深圳市最低,為9%。有24個城市漏損率超過了12%, 18個城市供水管網漏損率超過了15%。此外,地處東北地區的大連、沈陽、長春以及昆明、福州也是管網漏損率較高的幾個城市,均超過了30%。








        圖10  36個大中城市2008年供水凈贏利(單位:萬元)
        數據來源:中國城鎮供水排水協會《城市供水統計年鑒》(二○○九年)

         
        圖11  36個大中城市2008年供水管網漏損率
        數據來源:中國城鎮供水排水協會《城市供水統計年鑒》(二○○九年)


        5. 日趨嚴格的排放標準
        污水處理費雖不屬于供水成本,但是在我國絕大部分城市,污水處理費都附加于水價之中,通過與水價捆綁來征收,因而在討論水價問題時,污水處理費的高低以及其調整的幅度都會對綜合水價產生較大影響,也是我們不得不考慮的重要因素。
        根據發改委價格監測中心2010年7月公布的全國119個城市污水處理費數據,目前全國57%的城市污水處理費還沒有達到國家要求的0.8元/噸的標準。(見圖12)

        圖12  119個城市污水處理費分布區間圖
        近年來,國家提高了污水處理廠的排放標準,許多地區要求達到一級B甚至一級A,污水處理廠相應地需要進行升級改造,對原來并未要求的氨氮、總磷進行進一步處理,同時加強對污泥的處理處置。這樣,污水處理的平均成本也隨之提高。據測算,在原有0.8元/噸的基礎上需至少增加0.4元/噸(見表5),達到1.2元/噸的收費標準,方可滿足污水處理的成本需求。因此,一些城市為了保持污水處理廠的正常運營,不得不上調了污水處理費。
        在此背景下,國家發改委也明確要求,各地在調整城市供水價格時,要優先調整污水處理費標準。因而,污水處理費的上漲也是必然趨勢,因其與水價捆綁征收,反映在水價上就是各地綜合水價都在不同程度地上漲。
        表5  脫氮除磷及污泥處理所增加的污水處理費用(單位:元/萬噸)
        處理單元 具體項目 費用 合計
        脫氮除磷 添加碳源費用 1393 1793
        除磷藥劑費用 400
        污泥處理處置 污泥濃縮藥劑費 612 1580
        污泥消化單元電費 57
        污泥消化單元人工費 129
        污泥干化費用 780
        其他 固定資產折舊及其他  1200 1200
        合計 4573
        三、水價到底高不高?
        1. 水費支出占人均可支配收入比例不足0.9%
        據一項水費支出對居民的心理影響研究表明,為當水費支出占家庭收入1%時,心理影響不大;2%時,有一定影響,開始關心水量;2.5%時,引起重視,注意節水;5%時,影響較大,認真節水;10%時,影響很大,考慮水的重復使用。世界銀行在對發展中國家居民可承受水價研究表明,家庭收入的5%為可支付供水和污水處理服務的上限。原建設部及一些研究機構提出,我國城市居民生活用水水費支出占家庭平均收入的2%~3%是比較適宜的。
        通過對122個城市的綜合水價數據分析,水費支出占城市人均可支配收入的比重約為0.9%。大部分城市該比重都在1%左右,最高的是最近調價的成都市,為1.4%,在綜合水價最高的北京市,該比重也僅為1%。由此可見,我國城市水價遠未達到世界銀行提出的居民可承受上限,與建設部提出的占家庭收入適宜比例也有一定距離??傮w來看,我國城市水價偏低,仍有一定得上調空間。表6列出了36個大中城市中綜合水價排名前20城市的水費支出與人均可支配收入的情況。
        表6  36個大中城市綜合水價前20城市水費支出占可支配收入比重
        序號 城市 綜合水價(元/噸) 人均可支配收入     (元/年) 人均日生活  用水量       (升/人•日) 人均水費支出   (元/年) 水費支出占可支配收入比重
        1 北京市 4 26738 192 280 1.0%
        2 天津市 3.9 21430 133 189 0.9%
        3 重慶市 3.5 21639 141 180 0.8%
        4 昆明市 3.45 16500 132 166 1.0%
        5 石家莊市 3.3 16607 127 153 0.9%
        6 太原市 3.3 13997 133 160 1.1%
        7 哈爾濱市 3.2 15756 176 206 1.3%
        8 濟南市 3.15 22722 131 151 0.7%
        9 呼和浩特市 3 22597 98 107 0.5%
        10 大連市 2.9 19269 101 107 0.6%
        11 西安市 2.9 18963 198 210 1.1%
        12 南京市 2.8 23123 261 267 1.2%
        13 廈門市 2.8 26130 139 142 0.5%
        14 深圳市 2.8 29245 232 237 0.8%
        15 寧波市 2.75 27368 313 314 1.1%
        16 貴陽市 2.7 15041 170 168 1.1%
        17 長春市 2.5 16277 148 135 0.8%
        18 青島市 2.5 22368 172 157 0.7%
        19 成都市 2.5 18650 283 258 1.4%
        20 上海市 2.41 28838 207 182 0.6%
        全國平均 2.38 17175 176 153 0.9%
        注:綜合水價為國家發改委價格監測中心2010年7月水價及污水處理費數據;人均可支配收入為2009年各城市數據;人均日生活用水量數據來自2009年城市建設統計年鑒。
        即使與亞洲其他國家相比,我國水價占人均收入比例也處于較低水平,表7列出了幾個亞洲國家居民水費支出在其收入中所占比重。
        表7  亞洲部分國家居民水費支出占收入的比例
        國家 印度尼西亞 馬來西亞 菲律賓 新加坡 斯里蘭卡 泰國
        水費占居民收入比重(%) 2~5 0.8~1.6 0.65~1.18 <1 1.38 2~3
        2. 水價漲幅平穩年均上漲3.8%
        在水價漲幅方面,通過與近10年人均可支配收入以及糧食價格(由于糧食種類繁多,難以計算其平均價格,本報告選擇白小麥的最低收購價作為參考)上漲幅度的對比發現,十年間水價年均漲幅為3.8%,遠低于人均可支配收入11.8%的年均漲幅,也低于白小麥4.8%的年均漲幅(詳見表8),與糧食價格相比,水價上漲比較平穩。(表8所列水價為36個大中城市歷年水價平均值,僅代表大中城市。)
        表8  近10年人均可支配收入、白小麥價格、水價漲幅對比
        年份 人均可支配收入(萬元) 漲幅 白小麥價格(元/100斤) 漲幅  水價     (元/噸) 漲幅
        2000 6280  57  1.22
        2001 6860 9.2% 57 0% 1.28  4.9%
        2002 7703 12.3% 55 -3.5% 1.38  7.8%
        2003 8472 10.0% 65 18.2% 1.43  3.6%
        2004 9422 11.2% 75 15.4% 1.49  4.2%
        2005 10493 11.4% 71 -5.3% 1.50  0.7%
        2006 11759 12.1% 72 1.4% 1.58  5.3%
        2007 13786 17.2% 72 0% 1.60  1.3%
        2008 15781 14.5% 77 6.9% 1.61  0.6%
        2009 17175 8.8% 87 13.0% 1.70  5.6%
        2010 — — — — 1.80 5.9%
        年均  11.8%  4.8%  3.8%
        注:水價為36個大中城市水價按各城市當年居民家庭用水量加權平均所得,漲幅為2000年~2010年間的年均漲幅。
        圖13顯示,2001~2009年,水價相對較高的36個大中城市的水價漲幅遠低于全國人均可支配收入漲幅,與糧食價格的大起大落相比,水價比較平穩。同時,除2002年漲幅超過5%以外,多年來水價漲幅一直偏低,尤其是2007和2008兩年,水價基本沒有變化,2009年以來開始新一輪調價,但其漲幅也不算高,年均為5.7%。

        圖13  近10年水價與人均可支配收入、糧食價格漲幅對比
        與國際上其他國家的水價漲幅相比,我國的水價漲幅也屬于中等水平。根據對OECD國家居民水價增長率的統計結果顯示,統計的132個國家的水價年均漲幅均低于8%,只有匈牙利水價漲幅較大,達到18%。我國與芬蘭1982~1998年水價漲幅接近,而德國、荷蘭、盧森堡、丹麥、法國等國的水價漲幅高于我國(見圖14)。
        圖14  13個OECD國家的年均水價上漲幅度
        四、水價應該怎樣調整?
        長期低廉的水價不僅嚴重制約了供水行業的健康發展,而且也為供水服務安全埋下了隱患。面對供水成本的節節攀升以及供水行業普遍虧損的現實狀況,將水價調整至合理水平是促進供水行業健康發展的前提。但是水價究竟如何調整才算合理呢?我們不妨提出以下幾點建議。
        1. 突破難點:實施水價成本公開與成本監審
        推行水價成本公開,可以大大提高水價調整的科學性和透明度,為水價成本監審奠定堅實基礎。成本公開可以讓老百姓清清楚楚地了解供水企業的成本狀況,維護自身合法權益,也可以督促供水企業加強內部管理和自我約束,主動降低生產成本,提高服務水平和質量。在對水價進行成本公開并實施成本監審的過程中應明確以下幾個方面:
        (1)成本公開是成本監審的基礎。成本公開的最終目的在于積累供水行業基礎數據,為開展供水成本監審工作奠定基礎。供水成本監審從2006年發改委就《城市供水定價成本監審辦法》征求意見以來,一直受到行業的普遍關注,但是卻遲遲不能得以實施,其難點就在于缺乏大量有效的財務、運營等參考數據,缺少判斷供水企業“應該成本”或“合理成本”的依據。
        (2)逐步實現城市供水全成本水價。全成本水價涵蓋節約、保護、配置水資源方面的成本。包括資源成本(原水的價格)、工程成本、環境成本(水污染防護及污水處理)、水源保護機會成本(水源地喪失經濟發展機會的補償)、生態成本和利稅等六個方面。
        (3)建立成本考核指標體系,規范水價成本的核算方法。由于不同地區的水資源條件、城市規劃和布局、供水市場發育程度、供水企業經營與技術水平等因素決定了各城市間的供水成本差異較大。通過實行按區域平均供水成本定價,逐步解決企業個別成本定價的不合理問題。
        (4)實行供水企業成本預審和認證制度。依據國家有關政策法規,對成本資料的合理性進行認證。建立供水行業平均成本統計、核算制度,建立成本與價格信息庫和信息發布制度,每半年或一年發布一次,為物價部門審核和論證企業供水成本是否合理提供依據。
        2. 抓住核心:合理的水價形成和調整機制
        水價調整之所以引起全社會的關注和質疑,關鍵在于缺乏科學合理的水價形成和調整機制。城市供水主要采取成本加成定價法,政府進行價格管制的依據主要靠供水企業提供的成本資料即個別成本。由于成本信息不對稱,難以對水務企業的成本進行必要的約束,政府對水價的管制在一定程度上取決于政府與企業間的討價還價。由此,當務之急是要建立和完善水價形成和調整機制。
        (1)明確水價定價機制??蓞⒄粘善酚驼{價的方式制定相應的水價管理辦法,明確水價構成及調整原則,包括規定供水成本的審核、水價調整的啟動條件和可以納入的調整因素等。同時,成立成本監審機構,或委托第三方專業化機構,對定價成本的合理性、贏利水平測算的科學性進行復核調整,并向社會公布,接受社會監督。供水企業和用戶可據此做出合理分析和判斷,在很大程度上可減少水價調整的不確定性。
        (2)確定合理的水價調整周期。通過政策性文件,明確水價的周期性調整原則??蓞⒄沼淖龇?,比如三年一個周期,根據供水的社會平均成本以及居民可承受能力,制定價格調整方案,對水價進行相應調整。水價調整采取“小幅穩進”的方式,上漲幅度不宜過大、速度不宜過快。
        (3)落實完善水價聽證制度。嚴格按照《中華人民共和國價格法》的規定,召開由社會各界人士參加的價格調整聽證會,廣泛征求社會各界的意見,同時通過新聞媒體加強宣傳和引導,以爭取廣大群眾的理解和支持,使相關利益者了解水價構成、計價方式、不同水資源間的比價和差價,以及水價調整的原因等。
        (4)建立水價補貼補助機制,建立供水企業價格補貼機制,在保障居民承受能力的基礎上,兼顧供水企業財務可持續性,可運用公共財政資金,設立價格調節基金等方式,給予企業及時足額補貼,保證供水企業的合理贏利。
        3. 落實保障:政府在城市供水中責任的歸位
        城市供水本質上屬于公共物品,政府仍然是最終責任人。所以,改革水務行政管理體制和城市供水企業經營體制,是水價形成和上漲機制落實的重要保障。要積極研究和進一步推進城市供水行業的體制改革,改革現行管理體制,徹底實現政企分開,真正建立自主經營、自負盈虧的供水行業經營機制。
        (1)政府應加大對供水管網建設、水源地保護和用戶水表更新改造等方面的投資。供水作為一種公共服務,其管網建設及維護成本應該由政府財政來支付。另一方面,為了保證供水的安全性及持續性,第二水源建設、大型水利設施和引水工程建設以及水源地保護等項目,可經營性弱但具有很強的社會效益,應該由政府承擔投資責任。同時,對供水企業在稅收、電價、土地、投融資等方面,政府也可給予政策扶持。
        (2)健全政府對低收入群體的用水補貼機制。政府在提高水價的同時應考慮對低收入等弱勢群體的保護。低收入群體用水在規定水量之下的,政府應給予水費減免政策。補貼資金可以按人頭直接發放至低收入家庭,也可按其所消費水量補貼至水務公司,由水務公司代行減免政策。
        (3)規范水費使用管理,鼓勵用水戶對供水單位的水費收支進行監督。水費收入如何分配是供水企業能否走上良性發展道路的關鍵問題。有關部門要制定水費使用辦法,建立水費收入尤其是調價收入的監管制度,由各級政府組織物價、財政、水務(建設部門)等部門共同對水費收入使用進行必要的監督管理,確保水費收入“取之于水,用之于水”。
        (4)由政府主導推行階梯水價和實行分質供水。根據正常的用水需求來核定最低生活用水量,對最低生活用水量可按成本定價或低于成本來收費,對于超出部分逐步提高水價,拉大水量級別間價差。另外,在目前水資源緊缺、水用途日趨多樣化的情況下,供水市場可采用“分質供水”模式,即按高端用水、基本供應水、中水回用等幾種類型,分別供應不同用戶,或同一用戶的不同用途。




























        主題詞:水價 問題 探析                                          
        報送:中央政策研究室 國務院研究室 國務院發展研究中心
        國家發改委 財政部 環保部 住房與城鄉建設部 水利部
        工業和信息化部 全國工商聯
        抄送:環境服務業商會各會員企業                              
        全國工商聯環境服務業商會秘書處          2010年11月2日印發

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