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        系列六 第22期 美國飲用水州立滾動基金

        2013-09-16 16:42:52  
        編者按:現將國際上三個典型政策性融資計劃,即美國飲用水州立滾動基金計劃、巴西流域修復計劃和哥倫比亞專業化運營商計劃介紹如下,供參閱。
        美國飲用水州立滾動基金
        美國政府通過“飲用水州立滾動基金(DWSRF)”計劃,為水業基礎設施建設提供低成本的融資。飲用水州立滾動基金計劃成立于1996年,由美國環境保護局(EPA)負責,是一個結構設計相對簡單、委托中介機構實施運行的基金計劃,主要為小型和弱勢地區提供資金。該計劃被公認為水業基礎設施融資的最佳案例。表1將介紹該計劃的基本情況。
        表1 美國“飲用水州立滾動基金”概況
        主要內容 美國“飲用水州立滾動基金計劃”
        目標
        融資工具
        優惠程度/方式
        支持對象

        撥款安排 ? 為供水基礎設施建設提供低成本的融資來源
        ? 低息貸款和贈款
        ? 低息貸款的利率約為市場利率的50%(具體情況因州而異)
        ? 所有符合要求項目的供水服務提供商都可以申請,尤其在小型提供商或者在弱勢地區運營的提供商
        ? 資金來源:聯邦政府補助加上地方政府提供的20%配套資金(補助或發債所得)
        ? 決策程序:聯邦和州政府機構
        ? 對于撥付到各州的資金,由環保局負責管理
        ? 對于撥付到各個供水項目的資金,由各州供水項目監管機構負責管理
        ? 實施原則
        — 州政府提供配套資金
        — 與公眾健康問題和幫助貧困家庭相關的項目優先
        — 申請基金的項目應具有一定的技術、財務和管理能力
        一、計劃的背景
        飲用水州立滾動基金計劃源于聯邦政府早期的供水與排水處理基礎設施融資經驗,主要有1948年《水污染控制法案》中提出的建設補助項目,以及1991年啟動的“清潔水州立滾動基金計劃”。
        1948年,美國在《水污染控制法案》中首次建立補助項目,以協助地方政府進行污水處理設施的規劃和建設。該法案批準為污水處理廠的建設提供貸款;1956年,建設補助項目取代了貸款項目。然而,污水處理廠的建設進展緩慢,水質持續惡化。
        1972 年,聯邦政府修訂《水污染控制法案》,國會將當時執行的《清潔水法案》進行了徹底的修改,而且還制定了“聯邦污水處理標準”,要求所有的國營污水處理設施在1977年7月1日之前達到二級處理或更高標準。補助項目由聯邦環保 局負責管理,并通過各州按照三步管理程序(可行性研究、設計和建設)撥付給地方政府。
        在20世紀80年代中期,污水處理廠 建設補助成為政府預算縮減的對象之一,同時國會于1991年批準將補助項目轉化為州立滾動基金計劃。建設補助項目的負面效果之一,是造成許多城市在污水處理 廠建設中過度投資,因為它們可以從聯邦政府獲得占項目總成本50~75%的配套補助。
        美國在水業領域成立的第一個州立滾動基金計劃是“清潔水州立滾動基金(CWSRF)計劃”,該計劃提供的資金被用作州級水質項目貸款的種子基金。滾動基金可為各地提供一系列的貸款支持,包括提供低于市場利率的低息建設貸款(也包括免息貸款)、地方債務再融資、貸款擔?;虮kU購買。清潔水州立滾動基金可廣泛用于各種水質項目,包括市政污水處理項目以及各種非點源控制和河口港灣管理項目。管理州一級基金的機構根據本地優先發展戰略,具體制定相關的資格標準。清潔水州立滾動基金計劃自成立以來,平均每年提供約32億美元的資金援助。
        飲用水州立滾動基金計劃根據清潔水州立滾動基金計劃的初步成功經驗,參照其模式進行設計。因此這兩個基金計劃的結構和規則都幾乎相同,只是其所支持 的項目類型有所不同。
        二、計劃的概況
        飲用水州立滾動基金計劃允許州政府機構從聯邦政府機構處獲得補助(“資本金補助”),并將其轉貸給供水系統用 于基礎設施建設和技術援助。1996年當《安全飲用水法案》進行修訂時正式設立了飲用水州立滾動基金計劃。
        根據飲用水州立滾動基金計劃規定, 州政府可以每年向議會申請資本金補助, 作為州立滾動貸款基金,為飲用水基礎設施項目的投資提供資本金(如水處理設施、輸配管網等)。如果想申請聯邦政府 的補助,州政府需承諾將額度相當于聯邦政府所提供補助20%的配套資金存入其州立滾動貸款基金。
        州立滾動貸款基金為飲用水基礎設施的改善提供了低成本貸款和補助。同時,經批準,州政府可預留部分資本金補助(即所謂的“撥留資金”)用于其它項目,如水源保護和能力建設。
        美國國家環境保護局負責飲用水州立滾動基金項目中聯邦資金部分的管理,而各州的州立滾動貸款資金,則由負責監管供水項目的部門來進行管理。
        事實上,飲用水州立滾動基金計劃的實施,無論是在資金使用方面還是在提高滾動基金長期積累水平方面,都遠遠超出了既定目標(據美國國家環境保護局統計,2006財政年年末,飲用水州立滾動基金項目有128億美元的可用資金);而水滾動基金的模式,也被美國和其他國家或地區廣泛用于不同目的的滾動貸款項目。
        三、計劃的目標
        飲用水州立滾動基金計劃的目標是為飲用水基礎設施的改善,尤其是小規模和落后地區飲用水基礎設施的改善,提供其償還能力可承擔的融資渠道。該計劃可以為公共供水系統(即供水服務提供商)提供融資,用于設施的升級;也可以向供水系統提供技術援助。要想獲得飲用水州立滾動基金資金的支持,供水系統應優先進行設施升級,以保證飲用水安全。
        飲用水州立滾動基金計劃允許州政府撥留不超出31%的資本金補助,用于資助改善供水系統管理和水源保護的項目。

        四、計劃執行程序與管理
        美國各州包括波多黎各,都已經根據飲用水州立滾動基金計劃來運作其自身的滾動貸款基金項目。正在為改善供水設施項目尋求資金的供水服務提供商,必須向其所屬州政府申請飲用水州立滾動基金的資金。州政府從其滾動貸款基金(包括資本金補助、州政府配套資金、以及貸款資金積累的利息收入)中撥付補助或貸款給符合要求的供水服務提供商,這些供水服務提供商可以是公有的,也可以是私營的或者非盈利性的。
        圖1描述了飲用水州立滾動基金計劃的管理結構。

        資料來源: EPA.“ Drinking Water State Revolving Fund Program: Financing America’s Drinking Water from the Source to the Tap.”Report to Congress. May 2003.
        圖1 飲用水州立滾動基金計劃的管理結構
        每年撥付給州政府的資本金補助都必須經過議會審議批準。美國國家環境保護局在聯邦層面上對飲用水州立滾動基金計劃進行調控,撥付給各州的資金,按照最新發布的“飲用水基礎設施需求調查報告”中所列的資金需求,以及各州所占比例進行分配。該調查每4年開展一次,如2006~2009年的資金撥付方案是根據2003發布的需求調查進行設定的。每個州可以獲得的撥付資金不少于總資金額的1%。
        被授權建立州飲用水滾動資金的州政府部門,同時也是負責實施“州立公共供水系統監督(PWSS)計劃”的部門,通常是由各州負責公共健康或環境管理的部門來擔當。政府部門可以將飲用水州立滾動基金計劃的日常運行和財政管理委托給其它機構,如財政管理機構,但是優先發展戰略的制定和項目監管仍然由PWSS計劃 負責。
        為了獲得資本金補助,各州政府必須做到:
        ? 同意將相當于其所獲補助20%的配套資金存入州立滾動貸款基金;
        ? 向國家環境保護局提供有關材料,證明其有能力管理項目,并保證遵守相關規章制度,必須同意將所有項目資金(撥留資金除外)存入飲用水州立滾動基金中,同時必須同意按照時間計劃表進行撥款;
        ? 同意遵循通用財務準則并依據“獨立審計法案”開展審計。國家環境保護局鼓勵各州對其飲用水州立滾動基金計劃進行獨立審計,以確?;痦椖吭谪攧丈系恼\實性;
        ? 其他要求包括各州的能力建設以及對供水項目運營商進行資質管理等;
        ? 制定年度“預期使用計劃(IUP)”,規定計劃資金的用途,包括開列一份符合條件的基礎設施項目的詳細清單,和一份每年需要優先獲得資助的項目清單。
        各州提供的配套資金直接來自其財政預算中以補助形式預留的資金(各州專用資金)或出售債券所得的資金直接取自專用資金是最常見的做法。如果是發行債券,可以是“一般義務債券”,也可以是“收益性債券”,前者由州政府發行,并通過州政府財政預算資金進行償還;而后者則由該州的飲用水州立滾動基金項目發行,以基金貸款的利息來償還。如果州政府通過發行收益性債券的方式來籌集配套資金,那么資金的積累速度就會緩慢許多,因為并不是一次性還清貸款會循環用于另外的貸款(部分資金將用于償還收益性債券的利息)。
        如果州政府獲得了聯邦政府的資本金補助,同時提供了相當于20%聯邦資本金補助的配套資金,就可預留不超過聯邦資本金補助31%的資金用于技術援助和管理費用,而余下的資本金補助和州配套資金將進入滾動貸款基金。
        初始資本的利息和還貸資金都將重新進入滾動基金,每年都有部分貸款資金以政策性優惠貸款或補助的形式撥付給公共供水系統。
        滾動貸款基金以補助或低于市場利率且還款期不超過20年的貸款形式,為供水服務提供商提供資金;有時也會采取補助與貸款相結合的形式。各州根據當地家庭平均收入或者其它衡量可支付能力的標準來確定其市場優惠利率,當借款人向該州的飲用水州立滾動基金計劃償還資金時,資金得以“滾動”從而為其它項目提供可用資金。
        通常,提供貸款是州立滾動基金資助供水服務提供商最常見的形式。州立滾動基金可以為公有供水系統1993年7月1日之后發行的長期或短期債券提供再融資,同時還可提供擔?;蛸徺I保險。然而,至今為止貸款仍是最主要的資助方式。
        為了獲得州立滾動基金的資金,供水服務提供商必須做到:
        ? 證明其有專屬的收入來源,對于私營企業來講,還需確保其有足夠的還款能力。
        ? 證明其有足夠的技術、財務和管理能力,可以確保達到供水標準要求。各州也可因地制宜制定當地的評價標準。如果供水服務提供商能力不足,也可以獲得州立滾動基金的技術援助支持。
        ? 無嚴重違反國家基本飲用水規章制度的行為,除非政府資助資金是用于解決此類違規問題的。
        1、聯邦政府和州政府關于貸款條件的相關規定
        聯邦政府對貸款條件有一些限制,但各州仍有一定的自主權,可以在聯邦政府的限制范圍內制定當地的貸款細則。除了針對經濟落后地區以外,所有融資項目的貸款利率設定在“0”與市場利率之間,還款期限不超過20年。在這種限制的范圍內,各州可以自行制定其滾動貸款基金的貸款與補助條件(包括還款期限與貸款利率等)。
        大多數州政府會按照州政府借款利率的一定比例來設定貸款利率,如20年期的一般義務債券買方指數 。在實際操作過程中,加權利率在0~6%之間浮動。根據國家環境保護局統計,2006年飲用水州立滾動基金貸款的加權平均利率是2.1%。圖2對2000~2006年間飲用水州立滾動基金貸款的加權平均利率與同期市場利率水平進行了比較。
        飲用水州立滾動基金項目允許各州為服務落后社區的提供商制定專門的融資條件,州政府可以提供負利率貸款、減免本金或將貸款期限延長到30年,或將 上述多種優惠組合起來。負利率貸款和減免本金的額度不能超過該州資本金補助的 30%;此外,各州可以制定自己的評價標 準來評定某供水服務提供商所處地區是否為落后地區。

        資料來源:EPA. Drinking Water State Revolving Fund: Increasing Impact. 2006 Annual Report.
        圖2 飲用水州立滾動基金利率與市場利率比較
        2、符合條件的項目
        聯邦政府和州政府對申請基金資助的資格條件都做了規定,在任何一個州如果想獲得基金支持,申請基金資助的項目必須至少滿足以下五種條件之一:
        ? 凈化處理:能夠去除可能導致急性或慢性健康問題的污染物,達到(并將持續達到)飲用水健康標準的項目。
        ? 水的輸配:安裝或更新輸配干管、 泵站及其他支管管網的項目。
        ? 源水:更新置換水井或發展新水源以替換被污染水源的項目。
        ? 儲水:安裝或改善儲水設施的項目。
        ? 加固:加固供水系統的項目(比如,供水系統水源被污染或者服務提供商缺乏技術、管理或財務能力)。
        對于符合以下條件的項目,州政府必須優先考慮:
        ? 用以應對公眾健康面臨的嚴重威脅的項目;
        ? 對確保供水達SDWA飲用水健康標準十分必要的項目;
        ? 居民用戶最為需要的輔助系統項目。
        州政府也可根據其它標準確定優先資助的項目,如用水效率、供水安全、加固以及重建等。
        以下項目不能申請飲用水州立滾動基金的資金:
        ? 用于監管、運營和維護的開支;
        ? 以促進發展為主要目的項目;
        ? 水壩和水庫(除非該水庫用于儲存已經處理的水,或是處理過程必要的組成部分)的建設或修復項目;
        ? 以獲得水權為目的的項目(除非該水權被并購的供水服務提供商所有);
        ? 主要用于消防的項目。
        圖3介紹了2006年執行的所有貸款協議資金的分配情況,可以看到,2006 財政年度中有超過80%的資金用于水處理設施和輸配管網;其他資金則用于規劃設計、土地征用以及供水系統的收購。


        資料來源:EPA. Drinking Water State Revolving Fund: Increasing Impact. 2006 Annual Report.
        圖3 2006年貸款資金的分配比例
        3、優先項目
        飲用水州立滾動基金計劃的援助重點是小型,以及落后社區的供水服務提供商。小型供水服務提供商是指服務人口不超過1萬人的提供商,這些提供商無法利用水業基礎設施本身具備的規模經濟的優勢。2006年,飲用水州立滾動基金計劃中有69%的貸款資金分配給了小型供水服務提供商;落后社區是指支付能力偏低的地區,各州可以制定當地的支付能力標準,并以此來確定社區是否屬于落后社區,但是必須向公眾公開這些標準并征求意見。
        4、將撥留資金用于技術援助和管理
        各州可以預留31%的資本金補助用于技術援助和管理,具體分配如下:
        ? 管理和技術援助(4%)——用于管理飲用水州立滾動基金計劃和為公共供水系統提供技術援助。
        ? 小型供水系統的技術援助(2%)——為服務對象不超過1萬人的小型供水系統提供技術援助
        ? 州項目管理費用(10%),州政府必須持有支出明細包括:
        — 管理州立公共供水系統監督項目;
        — 管理水源保護項目,并向其提供技術援助;
        — 制定和實施能力建設戰略和/ 或運營商資質管理計劃。
        ? 地方政府援助和其他州立項目(15%,而且每項活動不能超過每筆資本金補助撥款的10%)
        — 水源保護區域的劃界與評估;
        — 為供水服務提供商購買土地使用權或保護區土地使用權提供貸款;
        — 為供水服務提供商提供貸款,幫助它們采取自發的、基于激勵機制的水源保護措施;
        — 建立和實施水源保護項目的支出;
        — 為供水服務提供商提供技術或財政支持,用于能力建設。
        通過撥留資金,飲用水州立滾動基金項目旨在幫助各州解決影響供水系統機構能力建設的深層次問題。



        主題詞:美國 水務 基金 飲用水 資金                            
        報送:國家發改委  財政部  環保部  住建部  水利部   
        抄送:各會員企業                                                 
        全國工商聯環境服務業商會秘書處               2012年2月9日印發

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