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        系列六 第24期 哥倫比亞專業化運營商計劃

        2013-09-16 16:52:46  
        哥倫比亞專業化運營商計劃
        哥倫比亞政府鼓勵各市政府吸引“專業化運營商”參與供水與排水服務,“專業化運營商”在哥倫比亞特指由當地政府根據“供水/排水服務專業化運營商計劃”引入的供水/排水系統運營商。這些專業化運營商通常是私營公司,或者是市政府與私營公司成立的合資企業,他們與當地政府簽署運營—投資合同或者建設—運營合同。根據服務區域的水價水平、市政府提出的既定績效目標,以及實現該目標的投資需求,專業化運營商可以獲得專項補助用于基礎設施的投資建設。為了確保補助金用于供水/排水基礎設施的建設,政府將補助資金直接從信托賬戶劃入與該專業化運營商簽署建設合同的建設公司的賬戶。這樣政府就能確保補助會直接轉化成供水與排水基礎設施。
        該計劃的目的在于用最少的政府補助使服務達標(包括服務覆蓋率和水質)。在專業化運營商競標之前,政府會提前定好水價以及服務標準。投標者必須提交一份能滿足政府規定的供水/排水服務標準的投資計劃書。投標者還必須說明要求政府補貼的額度,需要政府補貼額度最低的運營商將獲得合同。這種簽訂合同的方式,有時也被稱為“價低者得”的簽約方式。
        哥倫比亞專業化運營商計劃分三個階段實施。第一階段,在世界銀行的支持下,在北部地區中小城鎮地區進行試點項目;第二階段,世界銀行在拉瓜希拉省實施的項目;第三階段,政府將小規模計劃的成功經驗分別在各省和全國范圍進行推廣。
        根據世界銀行的調查表明,引入專業化運營商的做法是成功的,并最終在哥倫比亞形成了真正的公用事業運營商市場。截至2008年1月,近180個城市都加入了專業化運營服務商計劃。截至2003年11月(這是能夠得到的最新的統計數據),哥倫比亞的專業化運營商計劃總投資規劃為3.55億美元,其中1.52億美元由專業化運營商籌集,剩余部分則來源于不同的政府資金提供。
        第一節說明了專業化運營商計劃實施的背景及三個實施階段;第二節說明了該計劃的目標;第三節更為詳盡的闡述了專業化運營商計劃的運營模式,第四節列舉了計劃在實踐中的應用及效果案例。
        表1 哥倫比亞專業化運營商計劃概況
        主要內容 哥倫比亞供水/排水服務專業化運營商
        目標

        融資方式
        優惠程度和形式

        支持對象
        資金安排 ? 通過新的投資來提高供水排水服務的覆蓋率
        ? 提高供水排水服務的質量和效率
        ? 政府的建設補助
        ? 補助額度因州而異,這取決于社會可接受的水價水平及為達到服務標準所需的投資金額。
        ? 各省制定了戰略規劃的城市,或世界銀行具體項目針對的對象
        ? 資金來源:中央和市政府資金和世界銀行貸款,輔以省級政府的其它資金和交叉補貼
        ? 決策者:政府根據最小補貼的原則來選擇專業化運營商。信托賬戶管理者根據專業化運營商的投資計劃對其資金使用進行審核
        ? 規則
        — 專業化運營商需拿出部分資金投資于供水與排水系統,根據預先設定的水價這部分資金的額度必須在財務上可行。
        — 補助金必須通過信托賬戶來進行管理
        — 一個省要想使自己的供水與排水服務項目獲得政府的資金支持,它就必須要制定一個戰略規劃,同時必須遵守其它制度性和程序性的規定。
        一、背景
        自20世紀90年代初以來,政府采取多種措施來推動供水/排水服務的發展。專業化運營商的產生,是由于早期的政策 和規劃不能全面的解決行業所面臨的問題。
        在20世紀90年代早期,為了應對供 水/排水服務所面臨的危機,政府進行 了企業化改革,成立公私合營的專業化 供水/排水服務企業,力求擺脫國家對供水/排水系統傳統的行政管理。然而,這并沒有有效提高服務覆蓋率和連續性。
        1994年,在公共服務法中進一步闡述了供水/排水服務專業化運營商計劃。1998年,制定了企業現代化計劃(Programa de Moderniz ación Empresarial),世界銀行為其提供貸款,其目的是幫助省級和市級政府將私營部門引入供水排水服務領域。企業現代化計劃主要強調了兩點:
        ? 在至少五個城市(10—50萬人口)引入私營部門參與。
        ? 幫助國家和地方政府推行吸引私營部門參與供水排水服務的政策,提高供水排水服務的質量、效率和覆蓋率。
        該計劃還有一個后續階段,一方面使政府得以確定新的合同模式,以便在供水排水領域引入專業化運營商;另一方面為這些合同的落實提供了支持。形成的兩種合同模式為:
        ? 專業化運營商模式(也稱為投資運營模式):適用于人口數在1.2 萬—40 萬之間的中小型城市。
        ? 建設—運營模式,適用于人口數在2000—20000 之間的小型城市。
        后來,還增加了第三種模式,也就是單純的運營合同模式。
        下面將具體介紹專業化運營商的模式。然而值得指出的是,建設—運營模式是激勵地方運營商提高績效水平的有效途徑。這點對于中國來講也許是非常重要的,因為中國城市數量較多,對地方的專業化運營商有較大需求。在實踐上,可以綜合考慮以上兩種模式。關于建設—運營模式的補充說明請參考本政策建議中的附錄。
        第一個專業化運營商計劃獲得世界銀行的技術援助,以及4000 萬美元的貸款。此外,運營商的補助金由貸款收益支付。2002 年6 月,水業改革援助項目開始實施,主要針對人口介于1.2 萬—40萬的中小城市。截止到2008 年2 月,已經有29個實施專業化運營商計劃的城市,獲得了這一項目或世界銀行其他項目的援助。
        由于水業改革援助項目和第一個專業化運營商計劃的成功實施,哥倫比亞政府決定進一步在拉瓜希拉省推廣專業化運營商模式;2007—2011年間,通過拉瓜希拉供水排水基礎設施和服務管理工程,世界銀行陸續為其提供了1.5億美元的貸款資金支持。拉瓜希拉省下設15個城市,總人口數62.3萬(2005年統計數據)。截至2008 年3月,該項目尚處于實施的初級階段。
        此外,政府致力于在國家層次上實施專業化運營商計劃,因為就政府來講,為了使這一計劃達到預想的效果,必須讓供水/排水服務的產業結構:
        ? 更為精簡;
        ? 能夠充分利用規模經濟的優勢;
        ? 降低行業投入資源的浪費。
        為了實現目標并將省級政府納入到專業化運營計劃中來,中央政府制定了(省級)供水/排水行業戰略規劃。省級供水/排水行業戰略規劃主要包括兩方面:
        ? 每個省應制定其供水/ 排水行業的戰略規劃,包括實施和投資計劃(Plande Obrase Inversión);
        ? 每個省應設立信托基金來管理政府撥付給供水/排水行業的補助金。信托基金有多種資金來源,但是支出必須嚴格按照戰略規劃和投資計劃來執行。只有獲得戰略規劃批準而且在戰略規劃中有所涉及的地方政府,才能獲取政府供水/排水服務基金的資助。也會有部分基金直接資助專業化運營商的投資計劃,以便改善基礎設施的狀況。
        國家的計劃要求省級戰略規劃中必須包括引入專業化運營商的內容。到2008 年3 月,32個省份中已經有4個省的戰略規劃通過審核并投入實施,分別是拉瓜希拉規劃、馬格達萊納河規劃、塞薩爾及大西洋省。另外,安蒂奧基亞省的戰略規劃正在制定當中。
        二、計劃的目標
        政府希望通過引入供水/ 排水服務專業化運營商來實現以下兩個主要目標:
        ? 通過引入專業化運營商來提高供水/ 排水服務的覆蓋率和質量。
        ? 通過合同中約定的引入企業管理方式和效率要求(按照每千個用戶的服務員工數衡量)來提高供水/ 排水行業的服務效率。
        省級戰略規劃的目標是:
        ? 加強各級政府部門(中央,省級和地方)橫向和縱向的相互協調。
        ? 從全省的角度統籌考慮供水/ 排水服務的管理(而不是通常意義上的地方政府管轄方式),以便充分利用規模經濟的優勢。
        ? 明確政府水業資金的不同來源,并提供便利的信貸渠道。
        ? 允許政府有機會對供水/ 排水行業的服務目標,以及相關資源進行更有效的控制。
        ? 計劃投資及機構強化管理戰略。
        三、資格標準
        對于不同規模城市的資格標準大致相似,也略有不同。主要的資格標準規定如下:1)城市的供水/ 排水處理服務覆蓋率低于預先設定值;2)市長及地方議會同意私營部門參與水業,并且接受建議的參與模式;3)市長及地方議會同意新水價標準的實行,在社會、政治等因素允許的范圍內,新水價起碼可以滿足設施運營、維護和折舊的成本要求;4)市長和地方議會同意從中央政府轉移支付的資金中或者市政府其它資金來源中為項目提供一定比例的投資資金(具體額度因項目而異);5)市長應采取相應的措施公布水業改革情況,包括引入私營部門參與的模式和相關的水價調整等;6)人均投資額度不能高于預先設定值;7)不包括再安置項目。
        四、計劃的執行程序與管理
        專業化運營商為特定城市或區域(含多個地方)提供供水排水服務,他們可以是私營公司或公私合營企業。多數情況下,專業化運營商是由地方政府控股的合資企業,通常私營公司作為董事會成員并負責公用事業部門的運營,政府和私營企業共同負責投融資責任,投資比例依情況而定。
        專業化運營商的責任包括有:
        ? 供水/ 排水系統的設施建設(如擴充現有管網設施);
        ? 供水/ 排水系統設施的重建;
        ? 供水/ 排水服務設施的管理和運營;
        ? 供水/ 排水服務系統的融資。
        專業化運營商所承擔的責任大小取決于地方政府允許它收取水價的水平。如果現行的水價水平可支撐專業化運營商對供水/ 排水系統進行融資,那么專業化運營商必須提供一定的資金,承擔相應的投資責任。以下第一小節說明了專業化運營商的融資結構。
        專業化運營商計劃的每個階段都設立了專門的管理機構來負責計劃的執行和補助金的支付。第二節闡述了適合國家級專業化運營商計劃的體制結構,以及該結構是如何從早期的世界銀行援助項目演變而來的過程。
        1、專業化運營商的融資結構
        專業化運營商獲得的補助與其制定投資計劃緊密相連,并且補助會直接撥付給負責基礎設施建設的建設公司。通過這種方式,補助金可直接用于基礎設施的建設。補助主要面向低收入用戶,即在6個收入階層中3個最低階層的用戶。
        專業化運營商制定的投資計劃以及可獲得的政府補助額度,是由當地的水價水平以及政府設立的年度服務標準所決定的。此外,當地政府還需制定指導性的實施和投資計劃。
        水價結構:在引入專業化運營商的城市中,市長應同意水價水平達到最大社會可接受水平,同時為低收入用戶提供用水補助。市政府和供水排水服務監管機構(Comisión Reguladora de Agua)在制定水價時須考慮到下列因素:
        ? 現有的供水排水服務覆蓋率和飲用水水質;
        ? 當地政府期望達到的服務覆蓋率和水質水平(目標);
        ? 為達到預期目標所需要的投資和運營維護成本。
        地方政府聘請專門的咨詢機構對水價進行推測以期達到全成本回收(實現預期目標的投資和運營維護的全成本),即全成本水價。接著,市政府與供水/排水服務監管機構對水價水平進行協商,至少保證水價滿足運營和維護成本的需求。事實上,水價通常要略高于運營維護成本。
        水價由用戶群體的收入水平決定。居民用戶收入水平處于社會經濟階層1—3層的用戶可以得到一定額度的補助,分別為水價(全成本回收)的50%,40%,15%,處于第4 階層的用戶需按照全成本水價收取。第5—6 層的用戶及非居民用戶不能申請補助,并可能加收相當于水價20% 的額外費用。因此,高收入居民及非居民用戶交叉補貼了低收入用戶。
        服務標準:在專業化運營商招標過程中,城市應為運營商制定合理的年度水質和服務覆蓋率標準,并規定專業化運營商在合同期限內需提高績效水平。專業化運營商在上報招標文件以及在授予合同后,應階段性明確投資計劃,以確保每年都能達到標準。
        項目實施方案和投資計劃(Plande Obrase Inversión)
        根據省級戰略規劃中的項目投資計劃制定本市的投資計劃,各市需籌備相
        應的項目和投資計劃。但是,在招標過程中,專業化運營商需提交自己的投資計劃,可能會與市級投資計劃不同,但是專業化運營商必須達到年度服務標準。
        專業化運營商應對投資進行必要的融資,這部分資金可以通過水費收入來回收(扣除管理、運營和維護成本之后)。專業化運營商所要求的投資額應與合同期內等額現值相等。
        當水價水平足夠滿足對供水/排水服務系統進行投資的時候,則政府會與專業化運營商簽訂運營—投資合同(帶投資的運營合同)。這樣,專業化運營商承諾為供水/ 排水服務提供一定的資金,同時政府根據具體的服務標準來提供補助金作為額外投資。這就是設施資本投資的補助,并且支付給專業化運營商。政府對其投資的固定資產擁有所有權,即使該資產由專業化運營商運營。
        當水價水平不適宜專業化運營商進行供水/ 排水服務投資時,則可簽訂以下兩種合同:
        ? 建設—運營合同。這種模式下,專業化運營商只負責制定投資計劃,但是不負責融資。
        ? 運營合同。這種模式下,專業化運營商只負責系統的運營和維護。
        如果一個城市的居民涵蓋了4、5、6 階層以及非居民用戶時,那么可與專業化運營商簽訂運營—投資合同,這樣就能夠交叉補貼低收入居民。然而,大部分世界銀行資助的水業改革援助項目簽約的專業化運營商處于低收入地區,同時,水價水平不足以支撐專業化運營商自身進行投資。
        提交建議書,希望成為專業化運營商的公司必須提供:
        ? 針對既定的服務標準而制定的年度投資規劃。參與建設—運營合同投標的企業必須制定投資規劃,即使投資完全由政府資金資助。
        ? 基本建設工程補助金應可彌補投資成本與水價收入間的差額。
        ? 根據既定的補助金來制定投資規劃。
        合同的簽訂秉承最低補助金的原則,即要求政府補貼額度最低的競標者贏得合同,這也被稱為“價低者得”的方法。
        一般來講,專業化運營商合同期限為10—30 年,專業化運營商所需的投資量越大,那么合同期限也越長。
        地方政府出臺了一系列的稅收激勵機制來鼓勵多個毗鄰城市聯合,從而形成專業化運營商的區域化,最終實現規模經濟。這樣一來,多個城市協調合作,在服務區域內可通過省級管理部門統一制定水價、服務標準及工程投資計劃。
        2、機構組織
        如 “巴西流域修復計劃”所述,專業化運營商計劃開始的時候由世界銀行支持,主要針對中小城鎮,爾后發展到拉瓜希拉省,現如今制定了關于供水/ 排水服務戰略計劃的國家倡議。
        計劃的各個階段都有一定的組織結構來負責運營管理(包括預測全成本水價,為直接接受補助金的專業化運營商和建設公司準備標書等等),以及負責補助金基金分配的機構結構。第1小節闡述了由世界銀行支持的水業改革援助項目的組織結構以及拉瓜希拉供水及污水設施和服務管理項目的組織結構,第1小節的第2部分闡述了政府在全國范圍內推廣的專業化運營商計劃的組織結構。
        世界銀行項目的組織結構(1 期和2 期)
        第一階段,咨詢公司協助地方政府解決運營管理問題(世界銀行資助的水業改革援助項目),如制定全成本回收水價、設計招標文件等。這些都是世界銀行提供的技術援助部分。在補助金發放方面,世界銀行基金及地方政府提供的配套資金都存入一個信托賬戶,直接劃撥給專業化運營商聘請的建設公司。
        第二階段的組織結構與第一階段類似,如拉瓜希拉供水/排水設施及服務管理項目,由地方政府聘請咨詢公司來協助制定合理水價、選擇專業化運營商、以及制定建設公司的篩選流程。世界銀行資金以及地方政府提供的配套資金都存入一個信托賬戶,資金通過賬戶直接劃撥給專業化運營商聘請的建設公司。圖1闡述了專業化運營商計劃第一和第二階段的組織結構。

        注:合同可以是投資運營合同、建設——運營合同或者運營合同。
        圖1 世界銀行專業化運營商計劃的管理體系
        國家組織結構(第三階段)
        不同于世界銀行項目,全國范圍內推廣專業化運營商計劃需建立一套廣泛
        適用的組織結構。其中,運營部分應作為一個綜合管理單元,而財務部分則是一個信托賬戶,政府劃撥給供水排水服務行業的基金均存入其中。
        根據國家的計劃,只有制定了戰略規劃的省,才有資格從中央政府獲得補助金。按照預先設定的標準,環境、住房和區域發展部負責審批每個省份的戰略規劃;省級的綜合管理部門對戰略規劃的實施進行監管;劃撥給各省及其所轄地方政府的政府基金都通過信托賬戶發放(包括付給專門運營的資本投資補助金),做到??顚S?。
        值得指出的是,為了保障實施的有效性,專業化運營商的模式需要相對完善的制度和管理框架。在哥倫比亞,建立了一個復雜的水價體系,其中引入了對貧困用戶的交叉補貼機制;設立了獨立的監管部門,此外還建立了有力的中央政府機構以促進水業的發展。在建立和實施、引導地方政府參與專業化運營商計劃方面,中央政府部門起到了至關重要的作用。圖2 闡述了國家計劃的組織結構。

        注:合同可以是投資運營合同、建設——運營合同或者運營合同。
        圖2 哥倫比亞專業化運營商計劃的管理體系

        綜合管理部門
        根據世界銀行資助的項目可見,咨詢公司為地方政府專業化運營商計劃的各階段提供建議,包括預測全成本回收水價、為專業化運營商和建筑公司設計招標文件等。然而,就全國范圍來講,專業化運營商計劃的實施需要更為系統的方式,并且不用占用中央政府大量資源。中央政府授權省級綜合管理部門具體執行。
        各省必須分別設立綜合管理部門,以便監管其戰略規劃的完成情況,如對戰略規劃進行管理、監督以及規劃調整,并承擔一定的咨詢工作。綜合管理部門負責:
        ? 協調涉及供水/ 排水服務的各政府部門間的工作;
        ? 向各地方政府宣傳介紹戰略規劃的內容,并協助地方政府將有關工作與戰略規劃結合起來;
        ? 省內關于戰略規劃的信息溝通;
        ? 協調項目制定,并籌備項目實施;
        ? 項目工程技術、行政和財務等各個方面的管理;
        ? 制定供水/ 排水服務運營者(包括專業化運營商)的詳細工作任務內容;
        ? 在規劃實施過程中,為供水/ 排水行業中的相關機構提供技術支持。
        綜合管理部門可以是專業的咨詢公司、公共服務公司(該省負責提供供水與排水服務的公用事業企業除外)、或者是省級政府的下屬單位,由省級政府聘請專門的企業進行實際運營。
        綜合管理部門需向省級政府委員會報告,該委員會成員由中央和省級政府
        代表組成,其主要職責如下:
        ? 根據戰略規劃對項目的融資進行審批,同時批復項目的合同規劃。
        ? 對專業化運營商運營過程進行審核。
        信托賬戶
        為了對政府基金進行管理,各部門需設立各自的信托賬戶,并聘請專門的信托經理來監督撥付給當地政府的資金是否與戰略規劃相一致。一方面,政府基金可能直接撥付給建設公司,以便其根據與專業化運營商簽訂的合同來進行基本建設工作;另一方面,也可能作為專業化運營商參與和資本投資的補助。
        根據分部供水排水服務戰略規劃,信托賬戶經理對所有的可用資源進行管理。專業化運營商必須每五年呈報一次投資計劃,同時,應達到合同規定的服務標準。如果專業化運營商能夠遵守合同條款(包括達到服務標準等),信托賬戶經理就會根據專業化運營商的投資計劃來批準并發放資本投資補助金。

        資料來源:Ministerio de Ambiente, Vivienday Desarrollo Territorial. “Planes Departamentales de Agua
        y Saneamiento: Página 2.” Available at:
        http://www.minambiente.gov.co/contenido/contenido/aspx?catID=539&conID=215&pagID=217
        圖3 省級供水排水行業戰略規劃專用信托賬戶
        如圖3所示,供水排水服務的政府融資來源于多種渠道。中央政府鼓勵的融資渠道包括:
        ? 水費——2005 年占了供水排水服務業總投資資金的近40%
        ? 特許使用費——2005年,占供水排水服務投資資金的近10%,組成部分有:
        • 直接特許使用費——各省和市政府可將直接特許使用費收入的90% 用于供水排水服務業;
        • 間接特許使用費——獲得間接特許使用費的政府機構可向國家特許使用基金顧問委員會申請項目資金;
        • 階段性特許使用費——通常情況下,用于還本付息或銀行貸款的擔?;虮WC金。各省希望借此向國家特許權基金咨詢委員會申請資金。
        ? 2001 年715 法規(關于參與的通用體制on the General System of Participations,西班牙語簡寫為SGP)規定中央政府轉讓的資源。2005 年,中央政府轉讓的資源占供水排水服務投資資金近40%。根據參與的通用體制(SGP),地方政府必須將中央政府撥付資金的5.4% 用于供水排水服務行業,其中大部分作為供水排水服務基礎設施的補助和投資(包括付給專業化運營商的資本投資補助)。省/市政府通過參與的通用體制(SGP)可從中央政府獲得的資金額由多種因素決定,如服務覆蓋率、服務人口數、貸款能力、貧困指數(NBI,基本需求不滿意指數)等等。
        ? 當地財政資源——包括FINDETER提供的(二級發展銀行)貸款。
        ? 來自中央政府財政預算的共同籌資——2005年占行業投資資金的近10%。國家發展規劃(最新版本是2006—2010 規劃)對可直接利用的中央政府財政融資資金額度。
        ? 多邊銀行信貸,包括世界銀行。
        ? 區域自治公司的資金來源。
        ? 其他來源,如非政府組織。
        據統計,2005年供水排水服務行業投資的40%來自于水費收入,其余主要來自中央政府的撥款,包括將特許使用費收入轉化為政府收入、將中央政府預算轉化為中央政府收入、或直接進行融資。









        主題詞:哥倫比亞 水務 專業化 運營 模式                            
        報送:國家發改委 財政部 環保部 住建部 水利部  
        抄送:各會員企業                                                 
        全國工商聯環境服務業商會秘書處               2012年2月9日印發

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