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        系列七 第25期 市政公用事業深化改革的路徑

        2013-09-16 17:03:52  
        編者按 大市場孕育大企業,大而強的企業才能成就大而強的產業?,F在環保產業具備了一定規模,但缺乏綜合實力強大的“領頭羊”,滿天星星不見月亮。要培育大而強的環保產業,應從哪些方面入手?我們認為主要從四個方面著手,即市場化、專業化、多元化和國際化,簡稱“四化”,這也是環保產業振興發展的重要路徑。

        市場化:市政公用事業深化改革的路徑
        2002 年,原建設部出臺《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》,拉開了以推廣特許經營制度為核心的市政公用事業市場化改革序幕。近十年來,民間資本、外資等各種社會資本進入到供水、供氣、供熱、污水垃圾處理等領域,打破了國有企事業單位獨家經營的壟斷局面,提高了市政公用行業生產效率和服務水平,推動了市政公用事業快速發展。

        一、市政公用事業市場化改革基本做法和成效
        中國市政公用事業經過近十年的市場化改革,已初步實現運行機制市場化、投資主體多元化、運營主體企業化和政府監管規范化。其基本做法是:
        1、加快市政公用事業單位改組改制,實現運營主體企業化。
        目前,全國大多數省市市政公用事業單位已基本完成轉制改企工作,據2011 年5 月《全國城鎮污水處理信息系統》顯示,88.64%的污水處理廠由企業運營,僅有11.36%的污水處理廠仍由事業單位運營。經過十年改革,多數市政公用單位已實現企業化運營。以江蘇為例,到2010 年底,在全省75 個供水單位有30 個實現了市場化改革,占40%;176 個污水處理單位中有75 個實現了市場化改革,占43%;79 座垃圾處理設施中有19 座實現了市場化改革,占24%。上述三項,累計融資178 億元。
        2、積極引進民間資本和外資進入市政公用行業,實現投資主體多元化。
        2003 年以來,政府出臺了一系列鼓勵民間資本和外資進入市政公用行業的政策,加快了市政公用事業建設步伐。據不完全統計,2003-2005 年間,非國有資本進入市政公用行業的項目數為182 個,2006 年以后為220 個。“十一五”期間,在供水行業273 個新建項目中,有65 個項目由民間資本和外資參與投資,占比23.8%;在污水處理行業394 個新建項目中,有145 個項目為非國有資本參與投資,占比36.8%;在垃圾處理行業231 個新建項目中,有60 個項目為非國有資本參與投資,占比26%。
        3、大力推行以特許經營為核心的運營模式,實現運行機制市場化。
        2004 年,原建設部出臺了《市政公用事業特許經營管理辦法》,對供水、污水垃圾處理等市政公用行業實行市場開放,鼓勵民企、外企通過招投標參與運營。對于供水、污水等行業,在投資和運營上采取廠網分開、獨立核算的方式,推行特許經營制度。據2011 年5 月《全國城鎮污水處理信息系統》顯示,全國共建成投運污水處理廠3022 座,其中采取BOT、BT、TOT 等特許經營模式的占42.28%。
        4、建立健全市政公用事業法規規章體系,實現政府監管規范化。
        原建設部繼2002 年頒布《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》、2004 年頒布《市政公用事業特許經營管理辦法》后,2005 年又出臺了《關于加強市政公用事業監管的意見》,對市場化過程中出現的政府監管不力、市場失靈的問題,有針對性地提出了解決措施。同時,還印發了《特許經營協議示范文本》,抓緊制定《城鎮排水與污水處理條例》等。此外,還有13個?。▍^、市)和15 個重點城市通過地方性法規和政府規章,出臺了一系列地方性市政公用事業特許經營管理辦法。這些政府法規規章的建立和完善,為市政公用事業市場化改革奠定了法制基礎。
        5、制定一系列配套政策,推動市政公用行業市場化進程。
        一是建立和完善市政公用產品服務價格調整機制和收費制度。2008 年以來,各地抓住CPI 下行的機會窗口,紛紛調整水價,以滿足供水、污水處理設施正常運營的需求。目前,全國已有24 個?。▍^、市)建立了污水收費制度,約有80%的城市開征了污水處理費。二是加大中央預算內資金的投入,制定城鎮污水處理設施配套管網“以獎代補”政策,2007-2010 年,中央財政累計下達“以獎代補”資金345億元,帶動地方財政資金1124 億元。三是制定了一系列鼓勵市政公用事業發展的優惠用電、劃撥用地、稅收優惠、產業補助等政策。四是創新金融產品。各地廣泛建設融資平臺,將市政公用事業項目資產注入城投公司,并包裝上市。同時積極探索市政債券品種創新,鼓勵收費質押貸款,拓寬融資渠道。
        二、市政公用事業市場化改革兩條路徑
        中國市政公用事業市場化改革主要有兩條路徑,一是國有企業進行重組改制、股權轉讓;二是政府設立特許經營制度,允許社會資本通過BOT、TOT 等模式進入市政公用事業。在各地不斷的探索和實踐中,涌現出一批典型案例。這些案例對進一步深化市政公用事業市場化改革具有直接的借鑒意義。
        Ø 路徑一:國有企業重組改制
        在計劃經濟體制下運行的國有市政公用企業,雖然為我國經濟發展和社會進步做出重要貢獻,但累積的問題越來越多。一是投資渠道單一,全部依靠財政投資,建設資金匱乏。二是管理體制落后,政企不分,效率低下。三是企業開拓進取動力不足,虧損嚴重,財政負擔增加。市政公用事業市場化改革后,各地加快國有企業重組改造步伐,積極推進現代企業制度建設。
        1、深圳水務集團案例
        目前,中國水務市場化進程的主要參與者除了以威立雅和蘇伊士為代表的國際水務公司、以首創股份為代表的國有控股上市公司和以桑德環保為代表的民營公司外,深圳市水務(集團)有限公司也代表了一類,即原區域性國有水務企業通過重組改制、引入戰略投資者,謀求市場擴張和跨區域發展。2001 年12 月,原深圳市排水管理處的30 多億資產并入原自來水集團,組建深圳市水務(集團)有限公司,在全國率先實現供水、排水以及污水處理的一體化經營。2003 年底,深圳水務集團成功引入戰略投資者,形成國有控股55%、威立雅水務和北京首創股份合資成立的通用首創水務投資有限公司持股40%、威立雅水務持股5%的股權結構,實現了產權主體多元化。2005 年,深圳水務集團與天健集團合資成立了深圳市水務投資公司,為進軍全國水務市場搭建了強有力的戰略平臺。
        2、重慶水務集團案例
        與深圳做法相似,重慶市政府于2001 年將自來水公司、排水公司等合并成立重慶市水務控股(集團)有限公司,實現區域供排水一體化。并于2008 年4 月,引入戰略投資者重慶蘇渝實業發展公司(蘇伊士環境香港有限公司和新創建香港投資有限公司各持有50%股權),組建重慶水務集團股份有限公司。重慶水務集團總股本為43 億元,實際控制人為重慶市國資委,其中國有獨資的重慶市水務資產經營有限公司持股85%,重慶蘇渝實業發展有限公司持股15%。引起業界廣泛關注的是,重慶水務集團通過IPO 形式于2010 年3 月29 日成功上市,發行當日,重慶水務以每股10.99 元開盤,收盤價每股12.1 元,總市值高達580.8 億元,成為兩市最耀眼的“明星”。重慶水務之所以被股市如此追捧,與重慶市政府的強力支持密不可分。重慶市政府與重慶水務集團之間核定的污水處理結算單價達3.43元/立方米,高于當前國內同類型城市的污水處理費結算水平。據重慶水務招股說明書披露的信息,重慶水務污水處理業務毛利率達69.8%,高于同類型上市公司污水處理業務約50%的平均毛利率水平。過度依賴政府財政扶持,如果該結算價格水平今后不能保持,重慶水務未來發展也將存在不確定性。
        Ø 路徑二:特許經營項目
        市政公共事業投資規模大、建設周期長,僅靠政府財政難以支撐,必須調動社會資本積極參與。原建設部于2004 年出臺《市政公用事業特許經營管理辦法》,確立了社會資本投資市政公用事業的法律依據,各種社會資本通過BOT、TOT 等特許經營模式進入到市政公用領域,形成了多元化的投資結構,有效緩解了投資不足的壓力。同時,專業化的運營方式也顯著提高了市政公用事業的運行效率和服務質量。
        1、北京高安屯垃圾焚燒廠案例
        北京高安屯垃圾焚燒廠是北京市第一個現代化大型垃圾焚燒處理項目,由金州固廢管理股份有限公司、北京國朝國有資產運營有限公司、北京金州工程有限公司等共同組建的北京高安屯垃圾焚燒有限公司,采用BOT模式運作,總投資近10 億元。該項目是目前亞洲單線處理能力最大的垃圾焚燒廠,日處理生活垃圾1600 噸,于2009 年4 月建成并投入運行。項目憑借國際先進的垃圾焚燒工藝技術,先進的運行管理模式以及嚴格的污染物排放控制標準,有效實現北京市朝陽區城市生活垃圾的無害化、減量化、資源化處理目標,對固體廢物處理行業有較大的示范效應。
        2、海南城鎮污水處理廠案例
        海南省城市化程度較低,基礎設施發展薄弱,目前全省僅有???、三亞兩個市和洋浦經濟開發區污水處理技術成熟,其他16 個市縣的污水處理廠均為首個建設項目,在污水處理設施運營管理方面缺乏經驗。2009 年10 月20 日,海南省將分散在16 個縣市的污水處理廠打成兩個項目包,由海南省水務廳作為招募主體,通過公開招標程序招募兩家專業運營公司,實行委托運營,運營期限為5年,運營期間不涉及項目資產權益變化。第一項目包8 個項目由北控水務集團有限公司中標,規模14.1 萬噸/日;第二項目包8 個項目由北京桑德環保集團有限公司中標,規模14.2 萬噸/日。通過這種打包委托運營的市場化新模式,引進專業運營公司,由政府集中監管,有利于確保污水廠運行穩定,降低運行成本,同時將對全行業的健康發展起著重要的引導作用。
        三、市政公用事業市場化改革存在的主要問題
        任何一項改革都是一個不斷試錯的過程,不可能一開始實施就能面面俱到。我們還有很多方面的欠缺,暴露出市場化改革中的許多問題,改革中出現的問題必須用深化改革的辦法來加以解決。找出市場化改革存在的主要問題,是進一步深化改革的基礎。
        1、缺乏完善的市政公用事業市場化改革法規政策體系
        市政公用事業市場化改革需要法規政策體系作為依據,目前我國供水、綠化、市容環衛、城市道路和燃氣已出臺國務院行政法規,但市政公用事業的綜合性法規尚未出臺,而且除《城鎮燃氣管理條例》,其他4 部行業法規的出臺時間較長,相關規定已不能適應行業發展與形勢需要。
        一是作為我國市政公用事業主管部門的建設部門雖已頒布了一些法規,但缺少權威性和系統性,適用面窄、權限邊界不清等。并且缺乏明確、統一、具有權威性的專門執法機構,存在部門職責不清、執法嚴度不一、相互推諉和有法不依等問題。二是特許經營運營模式有待完善,相關法規尚未對運營企業提出詳細的標準和要求,無法真正按照公開、公平、公正的市場競爭程序,公開招標并擇優選擇投資運營主體,導致一些不具備運營能力的企業中標,為市政公用設施的正常運行留下隱患。三是目前鼓勵社會資本進入市政公用事業的配套政策只是散見于中央和各部委的文件中,而且大多只提出了配套措施的原則、總體要求等,對價格、稅費、信貸、土地出讓等關鍵問題,缺乏可供操作的實施細則。四是在市政公用事業改革過程中,一些地方政府在項目招商過程中存在對民營企業的歧視性問題,包括對國有企業、外資企業和民營企業在政策上的不平等,在審批環節上也存在經辦部門辦事效率低下的問題。
        2、缺乏職責明確的監管機構和有效的監管手段
        我國目前尚沒有在中央層面設立相對獨立、專業的市政公用事業監管機構,對市政公用事業進行監管的各項功能分散于有關政府部門。在地方層面,雖然部分城市成立了市政公用事業監管機構,但其承擔的監管內容僅限于項目的行政、運營等方面,資本運作、成本核算、價格等核心監管內容則屬于國資委、物價局的職責范圍,難以介入。監管機構設置的不合理必然導致政府監管不規范,從而造成協調難度大、監管成本高,且容易相互推卸責任。尤其是權力多重設置增大了企業投資風險,在進行談判、簽定合同時,無法確定哪個部門具有合法的代表資格,出現違約時,無法確認哪個部門承擔法律責任。此外,專業監管人員的缺乏也是提高監管效率的主要障礙。一些城市沒有配備專門的機構和人員負責市政公用事業的日常監督和管理,特別是縣、區一級,導致監管缺位。加之我國尚未建立對監管機構的監管效果進行評價的專業機構和指標體系。監管效果的好壞沒有客觀的衡量標準,政府監管機構濫用權力的情況時有發生。
        3、尚未建立科學的市政公用產品和服務價格形成機制
        市政公用產品和服務價格問題是市場化改革最關鍵、最核心的問題,市場化改革的前提就是要從思想上確立市政公用產品和服務具有商品性的觀念,改變以往將市政公用事業視為福利,以背離價值的低價提供低質產品和服務,價格不受供求關系和成本變動影響的做法。目前,我國市政公用事業價格是簡單地按成本加收益形成的,只對成本的合法性作出判斷,沒有對成本的合理性進行嚴格界定,導致其價格形成機制扭曲,價格既不反映價值,也不反映成本變動和供求關系。以水務為例,根據《城市供水統計年鑒》,2008 年城市供水虧損總額為25 億元。統計范圍內的682 座城市供水廠,有449 座城市虧損,虧損比例達三分之二。36 個大中城市,有22 個城市供水處于虧損狀態,虧損總額達15.8 億元。另據國家發改委價格監測中心2010年7 月公布的全國119個城市污水處理費數據,全國57%的城市污水處理費還沒有達到國家要求的0.8 元/噸的標準。加之國家提高了污水排放標準,污水處理廠需要進行相應地升級改造,污水處理成本也將隨之提高,因其與水價捆綁征收,水價上漲的壓力進一步增大。價格形成機制不科學導致公用產品和服務價格不能合理進行調整,公用企業則長期處于保本經營甚至虧損狀態,這必然導致企業缺乏提高其產品和服務質量的動力,市政公用事業市場化改革的初衷也難以實現。
        四、進一步深化市政公用事業市場化改革路線圖
        為了鞏固市場化改革的成果,解決改革中出現的問題,我們需要在總結經驗的基礎上,設計出進一步深化改革的路線圖,以期推動市政公用事業更大的發展。
        1、完善以特許經營制度為主導的運營模式
        市政公用事業市場化改革以來,各地在產權制度改革、經營模式等方面進行了有益探索,形成了各具特色的運營管理模式。下一步改革,應進一步深化以特許經營為基礎的制度改革,結合各地實際,分類指導,區別對待,完善市政公用行業特許經營制度。
        一是不論市政公用設施產權性質如何,一律采取特許經營模式。在公平競爭的條件下,允許民營企業、外資企業與國有企業同等參與市政公用事業運營。政府在選擇經營者時,選擇標準應側重于投標企業的從業資質、業績、技術和經營管理水平,而不是企業的性質。二是對于傳統市政公用事業單位,應加快推進企業化改制,切實做到政企分開、政事分開。政府可將事業單位進行企業化改制,但改革后的企業,須向當地政府申請該項公用事業的特許經營權,方可繼續經營。
        三是對于現有的國有市政公用企業,應進一步完善法人治理結構,提高經營水平和管理能力。同時,也必須按照特許經營制度,在取得公用事業特許經營權后,方可繼續經營。
        四是對于引進社會資本的合資企業,按照“誰投資誰經營”的原則,進一步實施和完善特許經營制度。對于運營企業,須要求有專業資質和業績。政府應進一步加強和規范各項監管,及時檢查、定期評估特許經營項目的實施情況,對違反法律法規規定及特許經營協議約定的行為予以糾正,并依法依約處理。
        2、完善市政公用事業價格形成機制
        當務之急是要按照“投資者受益、使用者負擔、污染者付費”的原則,進一步強化政府價格補貼責任,建立科學的市政公用產品和服務價格形成機制。
        一是公用產品服務的價格應當依據社會平均成本、經營者合理受益、社會承受能力,以及其他相關因素予以確定。政府應當根據社會平均利潤水平、銀行利率和物價指數等因素,確定公用產品和服務的收益率水平。價格主管部門應當建立定期審價制度,設立成本資料數據庫,形成有效的成本約束機制。制定價格方案時,應當委托有資格的審計機構對成本進行審計,確保成本的真實性和準確性。同時由成本監審機構或委托第三方專業化的咨詢機構,對定價成本的合理性、贏利水平測算的科學性進行復核調整,并向社會公布,接受社會監督。二是政府應明確規定對公用事業價格進行周期性調整,使價格能夠及時準確地反映其經營成本的變動趨勢,確保市政公用設施正常運行。公用產品和服務的價格調整,可由經營者或相關部門在調價周期內向價格主管部門提出申請。價格主管部門根據有關規定,及時開展社會平均成本和社會承受能力調查,在規定的時間內舉行聽證會,充分聽取公眾組織、消費者、行業商協會的意見和建議,制定價格調整方案。價格調整方案一經批準,須通過媒體向社會公布,并及時組織實施。
        三是為保障投資運營者財務可持續性,兼顧消費者承受能力,政府在運營企業成本倒掛的狀況下,應建立運營企業價格補貼機制。運用公共財政資金,通過設立價格調節基金等方式,給予企業及時足額補貼,以保證投資運營者合理贏利。同時,為保障社會公平,政府應運用公共財政資金,通過發放服務券等方式,向社會低收入群體提供補助。
        3、明確政府的投資責任
        市場化改革不等于政府將公用事業甩手不管,市政公用事業的公益性,要求政府必須承擔起相應的投資責任。
        一是各級政府應繼續加大投入,充分發揮政府投資的引導和帶動作用,加快市政公用基礎設施建設。中央政府應逐步提高財政預算、國債資金中用于市政公用設施建設的投資比重,及時足額下發以獎代補資金。
        二是市政公用事業設施中的一些配套設施,投資巨大且多屬于沉淀性資產,社會資本難以進入,如城市供水、污水管網及垃圾轉運設施等,應由政府來投資建設。同時,政府應從征收的城市維護建設稅、城市基礎設施配套費、國有土地出讓收益中安排一定比例的資金,用于城市供水管網、污水收集系統、垃圾轉運等配套設施建設,以及供水和污水垃圾處理收費不到位時的運營成本的補償。
        4、強化政府監管責任
        市政公用事業市場化改革成敗,取決于政府監管能否到位。政府應進一步強化公共服務職能,加強對公用事業的監管,確保廣大公眾利益,保護特許經營者的合法權益。
        一是有關部門應盡快制定《市政公用事業特許經營法》,明確規定特許經營的有關法律制度,把實踐證明行之有效的管理制度和運行模式,用法律的形式固定下來,對一些尚未遇到及可能遇到的問題加以預防,以指導和推動下一步市政公用事業市場化改革。
        二是在國家和地方層面都設立獨立的、職責明確的市政公用事業監管機構,配備專業監管人員,負責價格制定和調整、成本監審和維護市場秩序等市政公用事業日常監管工作。
        三是政府應按照有關法律法規的規定,明確市政公用事業市場準入條件,規定市場準入程序。堅持公開、公正、公平的原則,完善招投標制度,并負責對實施情況進行監督檢查。政府在選擇經營者時,應充分考慮申請者的從業資質、經營業績、技術水平和管理能力,綜合考慮成本、價格、經營方案、質量和服務承諾、特殊情況下的緊急措施等因素,擇優選擇經營者。同時,政府應制定和完善市場退出規則,明確規定市場退出的條件和履行程序。經營期限屆滿,應按照準入程序和準入條件,重新進行招標。
        四是全面推行污水、垃圾處理收費制度,完善污水、垃圾處理費征收方式,提高征繳率。根據成本補償、合理收益原則,穩步提高污水、垃圾處理收費標準,合理確定再生水價格。加快出臺污水除磷脫氮、污泥處理、煙氣脫硝等收費和價格政策。全國城市污水處理費原則上應不低于1.2 元/噸,垃圾處理費原則上不低于100 元/噸。積極推動和落實污泥焚燒、垃圾焚燒等上網優惠電價政策。
        五是政府有關部門應切實加強對生產運營者安全生產的監管,監督其建立和完善各項安全保障制度,嚴格執行安全操作規程,確保市政公用事業生產、供應和服務的連續性、穩定性。應制定緊急情況應對預案,建立健全安全預警和應急救援機制,及時處理處置好各種突發事件,避免公眾利益受到損害。
        5、加強對市場化改革的宣傳
        市政公用事業市場化改革事關公眾切身利益。政府應加大對市場化改革的宣傳力度,普及相關科學知識,使公眾對于改革有一個客觀的認識。同時,政府應鼓勵公眾積極參與,建立公開透明的信息渠道,完善公眾監督機制。
        一是各有關部門要通力協作,密切配合,就改革的必要性和重要性對公眾進行輿論宣傳和正確引導。在出現爭議問題的時候,政府應及時組織力量進行調研,與公眾進行溝通,消除公眾對改革的偏見及誤解。積極為推進市政公用事業市場化改革創造良好的社會環境。
        二是政府應加快制定市政公用事業特許經營信息公開操作細則,特許經營者應當按照相關規定將市政公用特許經營項目的質量、技術標準、經營成本、公共安全信息,及時向社會公布,接受社會監督,保障用戶的知情權。對于公眾的舉報和投訴,有關部門應及時受理,并提出處理措施。
        三是對于涉及公眾利益的市政公用事業重大事項,如項目環境影響評價、公用事業產品和服務價格調整等,應進一步完善聽證會制度,廣泛聽取公眾意見和建議。
        主題詞:公用事業 市場化 路徑
        報送:國家發改委 財政部 環保部 住建部 工信部 商務部 全國工商

        抄送:環境服務業商會各會員企業
        全國工商聯環境服務業商會秘書處 2012 年8 月1 日印發

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