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        民間資本進入市政公用領域遭遇玻璃門、彈簧門

        2013-09-26 15:41:20  

        2010年《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(簡稱《民間投資新36條》)頒布,2012年《住建部關于印發進一步鼓勵和引導民間資本進入市政公用事業領域的實施意見的通知》(以下簡稱《通知》)等一系列實施細則文件陸續出臺,在一定程度上為民間資本在環保行業的健康發展營造了良好的政策環境,但民間投資的“玻璃門”、“彈簧門”現象依然普遍存在,政策的落實還存在很多問題。
        一、市政公用事業領域中,民間資本沒有與其他投資主體同等對待
        《通知》提出:“民間資本參與市政公用事業建設,應與其他投資主體同等對待,不對民間投資另設附加條件”
        在市政公用事業建設領域,所有制歧視問題依然明顯,民間資本明顯處于弱勢地位。一方面,在某些經濟相對發達的大城市,政府公然排斥民間資本進入市政公用事業領域,甚至明文指定由國有企業承擔其基礎設施建設和運營。大城市的帶頭示范效應,對“民間投資新36條”的貫徹落實產生極大的反作用。與此同時,各地紛紛成立投融資平臺,如重慶水務、成都興蓉投資等多家地方公用事業資產公司,壟斷本地區的供水、污水與垃圾處理等業務,民間資本就很難再進入這些地區的市政公用事業領域。
        案例1  北京高安屯垃圾焚燒項目,一期由金州環境集團(民營企業)等三家企業采用BOO模式運作,成效顯著。按照協議,二期項目金州環境集團有優先競標權,而現狀是二期項目改由北京市政府和朝陽區政府各出資50%建設,金州環境集團被排斥在外。
        案例2  北京的未來3年綠色行動計劃啟動之初,桑德環境集團等民營企業積極參與其污水處理項目,但之后政府明確表示不考慮民營資本。
        案例3  2008年廣州市政府“秘密”發文(穗府〔2008〕39號,2013年3月方公開)將垃圾處理專營權交給廣日集團,廣日集團因此每年可獲得6億元財政補貼,25年共計150億元。民營資本根本無緣其中。

        另一方面,在項目的實際操作過程中,民間資本與其他資本地位不平等。尤其是2008年以后,行業內部出現了市場化改革的“回潮”,先是外資收購、大幅漲價等話題引發全國爭議,接著各地對公用事業“聞改革色變”,打著保障公用事業安全的旗號,公然排擠民間資本。認為公用事業只有掌握在國有資本手里才安全,民間資本的發展受到極大限制,國有資本則一路高歌猛進。
        案例1  金州環境集團、杭州新世紀等民營企業在項目融資過程中均遭遇貸款“玻璃門”,必須由母公司提供擔保,銀行才提供貸款,而國有企業貸款則不需要。
        案例2  北京國電清新環保公司自行投資研發的脫硫脫硝新技術,擁有明顯的優越性。但與國有企業共同競爭項目時,技術優勢卻成為其“障礙”,地方政府以先進技術掌握在民營企業手里不安全的名義,甚至出面協調,要其將技術所有權出讓給國有企業。
        案例3  國有資本背景的北控水務集團,在短短五年的時間里迅速成長,2012年底其供水及污水處理規模已達1600萬噸/日,居行業之首。

        二、市政公用領域中,政府投入沒有發揮導向作用
        《通知》明確“確保政府對市政管網設施、市政公用公益性設施和服務等領域的必要投入?!薄耙哟髮κ姓檬聵I的必要投入,加快完善基礎設施,確保對城市供水、供氣、污水管網以及生活垃圾處理等公益性基礎設施建設、改造和維護的投入。充分發揮政府投資的導向作用,引導民間資本健康有序發展”
         “十二五”期間,我國環境質量改善存在較大的資金需求,全國規劃范圍內需投資近4300億元,用于新建污水管網、新建和升級改造污水處理廠。開展垃圾無害化處理設施、收運體系建設等投資需求近2600億元。
        政府必須承擔對市政公用事業的投資責任。但怎么發揮政府投資的導向作用,讓政府投資既起到四兩撥千斤的作用,又不會對民間資本產生擠出效應?
        一方面建議通過以獎代補等形式,對于市政公用事業建設中的一些配套設施,如供水、污水管網、垃圾收運設施等投資額大、資本沉淀性強的環節給予傾斜。另一方面,建議政府設立環境基礎設施運營專項基金,對治污設施進行“末端補貼”,調動運營企業積極性,保證已建設施的運營費用,提高運行效率,解決污水處理廠曬太陽、垃圾處理廠吃不飽的問題。
        三、監管不到位,市場準入混亂,政府違約問題嚴重
        《通知》提出“加強行業監管,切實保障社會公共利益和投資者利益”·“在招標、評標等環節中,平等對待民間資本,嚴格按照招投標程序,擇優選擇特許經營者,為民間資本創造良好的公平競爭環境?!?“建立并規范城鎮污水處理和生活垃圾處理運營費按月核撥制度?!?/strong>
        一方面對市政公用事業的監管還不到位,市場準入退出機制沒有建立,沒有形成公平競爭的市場環境。建議通過政策引導,促使工業企業的污染治理與其主業剝離,更大范圍推動污染治理的專業化。
        案例  很多大型工業企業一方面為了便于“控制”,一方面為了 “肥水不流外人田”,成立子公司來承擔自己企業的污染治理,導致市場化改革流于形式。某電廠自己成立脫硫公司,但其脫硫設施長期不運行,但照拿電價補貼。
        另一方面政府存在違約行為。在特許經營合同簽訂之后,由于相關法律法規滯后,投資經營環境的不規范,使社會企業投資的收益不能有效保障,部分地方政府出現違約行為,不能按約撥付污水垃圾處理費用,或者長期拖欠,環保企業利益得不到保障。
        案例1  杭州新世紀公司承擔的某治污項目,地方在橫幅由于土地等問題,簽約兩三年項目都不能落地,合同不能正常履行。
        案例2  2007年同方環境通過BOT模式承擔太平污水處理項目,哈爾濱市政府長期拖欠污水處理費,之后以另一污水處理廠的固定資產沖抵,但仍不足以支付拖欠的污水處理費,其余還將由政府支付。
        案例3  2007年金州環境簽約河北大名縣污水處理BOT項目,至今政府只承擔污水處理廠的電費支出,污水處理費一直拖欠。

        四、對市政公用事業的稅收、土地優惠政策等扶持力度不夠
        《通知》提出“堅持市政公用事業公益性和公用性的性質,民營企業與國有企業享有同樣的稅收和土地等優惠政策”。
        但是在具體的執行過程中,國家對于市政公用事業稅收優惠政策的力度還不夠甚至一些原有的稅收政策成為影響民間資本進入的制約因素。
        一是企業所得稅的優惠政策門檻偏高。目前,我國環保企業中,所得稅是主要稅種,稅率為25%,優惠政策主要為“三免三減半”,這對于投資回報相對較低、回報期限較長的環保產業來說,作用并不明顯。盡管《中華人民共和國企業所得稅法》有對國家需要重點扶持的高新技術企業采取15%的企業所得稅稅率的規定,但環保企業大部分屬于中小企業,只有少數可以獲得高新技術企業資格,絕大部分企業可望而不可及。
        案例  據桑德集團財務人員反應,其承建的一些污水 “BOT”項目,從簽約到項目建成需要一兩年,甚至兩三年的時間,建成后的前幾年利潤也非常小,“三免三減半”的所得稅優惠政策形同虛設。
        二是房產和土地使用稅增加了企業負擔,提高治污成本,不利于民間資本的進入。建議出臺環保行業的專項稅收優惠政策,比照高新技術企業所得稅的征收標準,環保企業所得稅減按15%的稅率征收。比照由國家財政部門撥付事業經費的單位免征房產稅和土地使用稅政策,免征污水處理、垃圾處理等污染治理企業的生產經營性用房及所占土地的房產稅和城鎮土地使用稅。
        案例1 《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》(國務院令第17號,2006年修訂)提出,“市政街道、廣場、綠化地等公共用地,由財政部另行規定的能源、交通、水利設施用地和其他用地,免征土地使用稅?!钡?,由于不夠明確,除浙江、山東省等一些地方政府有明確規定減免土地使用稅外,很多污水垃圾處理項目沒有享受到土地使用稅免征的政策。
        案例2 隨著市政公用事業改革不斷推進,許多城市污水垃圾處理設施的運營主體由事業單位改為企業,治污設施的生產經營性用房需要額外繳納房產稅和土地使用稅。

        五、市政公用產品服務的價格調整機制沒有建立
        《通知》提出“逐步理順市政公用產品和服務的價格形成機制,制定合理的價格,使經營者能夠補償合理成本,取得合理收益。研究建立城鎮供水、供氣行業上下游價格聯動機制?!?/strong>
        《國家發改委關于印發利用價格杠桿鼓勵和引導民間投資發展的實施意見的通知》提出“民間資本按照國家有關規定通過特許經營的方式參與城市供水、排水和污水處理…設施建設與運營的,應與國有資本、外資同等對待,其價格水平按照補償成本、合理收益的原則制定”
        但我國目前的資源環境價格還不能反映其稀缺程度,水價、污水處理費、垃圾處理費標準低,收繳率低。
        以水價為例,水價調整機制沒有建立,水價不能反映供水成本的變動,不能補償成本。截至2012年底,全國36個大中城市的城市居民生活用水價格平均為2.94元/噸,58%的城市水價在2~3元/噸。水費支出占城市人均可支配收入的比重不超過1%。近幾年電價、原材料、人工等供水成本不斷攀升,供水企業虧損嚴重。2012年,全國約30%的城市供水企業處于虧損狀態。供水企業迫于資金壓力,難以進行必要的技術改造、設備更新,水質問題被長期忽視,供水質量無法得到較大提高,供水陷入低價低質的惡性循環。
        垃圾處理收費情況更嚴峻,收費制度尚未建立。一是征收覆蓋面低,目前全國城市生活垃圾處理費的征收面僅在16%左右。二是征收標準低。目前中國很多城市的垃圾處理費還是沿用20世紀90年代的征收方案,例如北京市每月每戶3元。而隨著近幾年中國對城市垃圾處理要求的提高,原有的垃圾收費標準已經完全不能彌補環衛資金的缺口,如成都市每年垃圾處理費缺口6500萬需要財政補貼。三是征繳率低。開征垃圾處理費的城市征收率大多在30%-50%之間,據不完全統計,烏魯木齊市自2003年以來垃圾處理費收繳率一直不足30%,太原市1/3的住戶不交或拖欠生活垃圾處理費,北京市的垃圾處理費實際征收率不超過50%,昆明市的垃圾處理費收繳率不足60%。
        六、市政公用事業特許經營立法滯后
        《通知》提出:“積極研究《市政公用事業特許經營條例》等立法工作?!?/strong>
        目前對市政公用事業特許經營進行規范管理的依據只有原建設部于2004年2月頒布實施的《市政公用事業特許經營辦法》,國家尚無這方面的法律和行政法規。該規章出臺時間比較早,僅對市政公用事業特許經營做出了一些原則上的規定,存在著特許經營范圍狹窄,反壟斷規定缺失等諸多問題,已不能適應行業發展的需要。
        一方面該規章的法律階位較低,法律執行的剛性力度不夠,難以對市政公用事業特許經營活動進行有效監管。雖然原建設部相繼頒布了一些配套政策,但缺少權威性和系統性,適用面窄、權限邊界不清。同時由于缺乏明確、統一、具有權威性的專門執法機構,存在職責不清、執法嚴度不一、互相推諉和有法不依等問題。
        另一方面特許經營運營模式有待完善,相關法規未對運營企業提出詳細的標準和要求,無法真正按照公開、公平、公正的市場競爭程序,公開招標并擇優選擇投資運營主體,導致一些不具備運營能力的企業中標,為市政公用設施的正常運行留下隱患。
        建議加快立法,制定《市政公用事業特許經營法》或《市政公用事業特許經營條例》,明確市政公用事業特許經營的法律地位,明確市政公用事業特許經營的范圍、管理主體、投資者和政府管理部門的權利義務及處罰措施。尤其是要強化對政府行為的監督,對其排擠民營資本,不履約等違反市場化的行為進行問責。把實踐證明行之有效的管理和運行模式,用法律的形式固定下來,以指導和推動下一步市政公用事業市場化改革。

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