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        淺議環保稅

        2013-09-26 15:49:06  

        一、環保稅概況
        我國與保護環境相關的少量稅收零散地存在于排污費、資源稅、消費稅、增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、城市建設維護稅等相關稅費中。資源稅和消費稅部分發揮了環保稅應具備的促進節能減排和改善環境的作用,但也僅局限于資源使用的減量化、清潔化和生態化,而環境治理環節的引導功能還未充分體現。排污費可視為社會生產終端污染治理環節的調控,但是區域征收部門、收費標準、收繳覆蓋率差異較大,且當前排污費標準低于污染治理成本,難以推動排污企業主動開展環境治理工作。增值稅和消費稅也無法直接與環境保護行為掛鉤,沖淡和抵消了環境保護的因素。在現行環境經濟手段中,自然資源和污染產品稅負不能有效體現環境成本,因此,即使已有涉及環保的稅種,為達到控制環境污染和持續改善環境質量的長期目標,通過立法細化開征具有針對性和操作性的專項環保稅更易達到預期效果。
        2010年5月,國務院批轉國家發改委的《關于2010年深化經濟體制改革重點工作意見》中第五條明確指出,將研究開征環境稅作為節能減排工作方案之一的環境稅。2010年12月27日,在全國財政工作會議上,財政部長謝旭人提出“十二五”財政的發展改革,要“開征環境保護稅”。環境稅一直是中央政府報告中的“研究開征”內容,上述財政工作會議第一次將環境稅確定為將在“十二五”期間推出。而且財政部、國家稅務總局和環保部等三部門已向國務院提交環境稅開征及試點的請示,湖北、湖南、江西、甘肅四省有望成為開征環境稅的首批試點地區。環境稅開征初期會從重點污染行業和易于征管的領域開始,試點經驗成熟、準備條件充分后將逐步擴大范圍,國外發達國家也是依此操作實施的。雖然國家相關部門研究制定了獨立型、融入型環境稅方案以及環境稅費方案三種初步方案框架,但社會對于環保稅具體的征稅范圍、實施時間、管理機關還存在較大爭議,受近期經濟衰退和改革轉型期穩定經濟形勢的考量而數度延后。國家有關部門在向電力、有色、鋼鐵、煤炭、石化等高耗能行業協會征求關于《中華人民共和國環境保護稅法(送審稿)》的意見時,反饋負面和反對意見較多,建議緩征環保稅成為主要論調和輿論導向,可見經濟增長與環境資源保護協調發展的博弈還將持續。但是,開征環保稅是大勢所趨,通過過渡期、免征額、分階段,提高稅率等漸進改革稅收形式,在“十二五”期末實施開展征收環保稅應是大概率事件。
        二、環保稅法方案情況
        環保稅法(送審稿)規定,在我國境內直接向環境排放污染物和二氧化碳的單位和個人為環保稅的納稅人,應當依照本法規定繳納環保稅。環保稅改革后,征收機關為地方稅務機關,環保部門負責認定排放應稅污染物的種類及數量,這樣能夠避免征收手段較弱和政策剛性不足等問題。
        環保稅開征需要解決的兩個關鍵問題是稅目和稅基。稅目即針對何種污染物征稅。根據《排污費征收使用管理條例》,同一污水或廢氣排放口征收排污費的污染物種類總數不超過3個,環保稅法(送審稿)則增加到5項污染因子,除了大氣污染物和水污染物常規指標外,一般工業固體廢物也作為污染因子之一征收。三種污染因子收排污費,其它征收環保稅。環境保護部門依舊征收排污費,且排污費并不能抵免環保稅,這可能也是出于現行排污費征收標準過低和收繳率低的考量。
        稅基首先要解決的就是污染物排放量的準確測定。第一由何方公平公正裁定企業污染物排放量,第二是測量方法和測量儀器的準確性。環保稅法(送審稿)規定環保部為審核認定單位,但環保部日常工作中常用四套污染物核算體系。第一套是污染物排放總量控制司與環境監測總站發布的《中國環境統計年報》數據,第二套是國家統計局和環保部《中國環境統計年鑒》數據,第三套是環保部根據《排污費征收使用管理條例》建立的“排污費征收管理系統”內企業申報數據,第四套是根據《主要污染物總量減排統計辦法》《主要污染物總量減排監測辦法》《主要污染物總量減排考核辦法》等三個辦法,環保部開展的國控重點工業污染源和城鎮污水處理廠監測數據。環保部下屬單位中國環境監測總站數據樣本已經覆蓋了全國95%以上的排污企業,從統計廣度來講具有絕對的權威性,但上述四套數據環保統計口徑互有交叉和重疊,既有一定相關性卻又不能簡單加和互補計算。如果排污企業面臨環保稅征收基數核定的現實問題,尤其是新增二氧化碳排放量指標的測算,統計污染物指標數量及準確性要滿足雙方利益需求,采用何種排污數據體系也會是爭議的焦點。
        稅率涉及的綜合因素有企業成本、污染物治理成本及生態補償成本等。但在我國經濟平穩發展背景和現有產業結構條件下,不可能全面考慮所有環境因素。按照《中華人民共和國環境保護稅法(送審稿)》,環保稅的具體適用稅率,由國務院和省級人民政府依照《環境保護稅稅目稅率表》確定。大氣污染物按照每污染當量1.2~4.6元征稅,水污染物按照每污染當量1.4~4.7元征稅,二氧化碳按照每噸10~100元征稅。鑒于我國各個地區環境承載力不同,同樣的污染排放對不同地區產生的影響和環境治理成本也不同,環境稅稅目稅率設置為幅度(區間)有一定合理性。應收稅額的波動性較大,意味著各地區征收稅率標準的不同傳導至終端污染控制的力度也不同。參考現行排污收費標準,污水、廢氣每一污染當量收費單價分別為0.7元和0.6元,而環境稅(送審稿)污染物排放稅稅率最低限提高至2倍,企業成本中的環境成本占比加大。污染排放和碳排放稅目會間接地對企業產品產生影響,征稅污染產品的需求彈性以及排放污染物的治理成本兩個因素會對稅收效應產生很大的影響,通過環境經濟政策措施能夠更好地調節高污染高耗能產品結構。
        三、影響簡要分析
        環境稅(送審稿)對社會經濟和公眾生活影響的具體測算方面,據財政部、電力行業專家反饋,通過對2012年的火電發電量進行模擬,取稅率幅度中間值,二氧化硫排放稅為270億元,氮氧化物排放稅為280億元,碳稅為2200億元,即電力行業應繳納污染物排放稅和碳稅共計2750億元,遠遠高于火電行業每年幾百億元的利潤。其它重點污染行業情況相似,電價上漲會傳導至下游的鋼鐵、水泥、化工、石油等高耗能產業,成本轉嫁必然引起多行業財務效益降低和社會民眾消費物價水平的增長。從日本實施環境稅改革對國內經濟傳導效應分析,短期內受環境稅的價格激勵效應影響較大的是社會公眾,生產部門的價格激勵效應在短期內并不明顯,其激勵效應影響只有在長時期內才能發揮作用。
        環保稅法(送審稿)規定,將車輛行駛排放的應稅污染物和二氧化碳納入法定免稅范圍。一方面是為促進交通運輸業發展,擴大內需。另外,在現行稅制體系中有車船使用稅、消費稅和車輛購置稅三個稅種,其中車船使用稅和消費稅按排量征稅,促進了交通行業排放大氣污染物的減量化,在當前推進結構性減稅的趨勢背景下,不再重復征收。雖然目前規定機動車不征收環保稅,但財政部等多個部委也提出,考慮到機動車氮氧化物排放量占全國1/3以上,是空氣中PM2.5的主要前載體,應對其征收排污費,并優先將占機動車保有量11%但排放量占86%的重型汽車納入環保稅征收范圍。
        總體而言,環保稅法(送審稿)改革后實質實行的是一種環境稅費方案,短期稅費并存并逐漸轉變為環保稅會是未來環境稅改革的方向和基調。資源稅、消費稅、增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、城市建設維護稅、車船使用稅等會繼續發揮在資源能源使用環節的減量調節作用,而在污染物排放環節,環保稅則是遏制環境污染惡化形勢、改善生態環境質量的重要手段。

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