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        壟斷模式下的“塌方式腐敗” 窩案和垃圾焚燒

        2016-06-24 10:14:48  

             廣州環保投資集團有限公司“塌方式腐敗”窩案近日開庭審理,事涉多個垃圾焚燒項目貪腐問題,而這家國企正是壟斷了廣州所有垃圾焚燒項目。在這起窩案背后,折射出了中國垃圾圍城的復雜性。

            “市政府和城管委給我們下的是死命令,不能延期。”2016年6月20日,廣州環保投資集團有限公司(以下簡稱“廣環投”)內部人士告訴南方周末記者,現在已重新步入正軌,“雖然受到客觀因素影響”。

            這個“客觀因素”已影響廣環投一年半時間。2015年初,廣環投原董事長潘勝燊落馬,隨后這家國企及原母公司廣州廣日集團有限公司(以下簡稱“廣日集團”)接連有多名高管接受調查,管理層近乎全軍覆沒。時任廣州市紀委新聞發言人梅河清形容廣日集團系列案為“塌方式腐敗”。

            而廣環投幾乎獨家壟斷著廣州所有垃圾焚燒項目。2016年5月10日,廣環投原企業發展部部長李曉雄在廣州市中院受審。庭審證實,廣環投在多個垃圾處理工程上存在權錢交易。
           這起窩案孕育在一個城市基建獨家平臺之上。8年之前,廣州市政府為解決“垃圾圍城”難題,出臺“39號文”,將全市大型垃圾終端處理設施的投資、建設及運營權獨家賦予廣日集團。

            八年前初涉垃圾處理業務的廣環投,迅速成長為國有控股大型環保產業集團,一度醞釀上市。

            這一模式非廣州獨有,也不僅存在于垃圾處理領域。逐步升溫的環保市政類工程投資或已成為新的腐敗高發地帶。

        兩千萬“好處費”

            “項目都按計劃在做,重新招投標耽誤的工期,都要趕回來。”上述廣環投內部人士說,5個垃圾焚燒發電項目和興豐垃圾填埋場擴容項目均已動工。

            據該人士介紹,廣環投目前承擔了廣州市中心城區100%的生活垃圾處理任務,以及廣州全市約87%的生活垃圾處理任務。目前,廣州市投入運行的大型垃圾處理設施有三:兩座垃圾焚燒發電廠(李坑一分廠、二分廠)和一座垃圾填埋場,業主單位均是廣環投。

            據公開信息,廣州2014年生活垃圾日均清運量2.26萬噸,其中,除了部分用于資源化回收之外,焚燒或填埋處理的有1.58萬噸。興豐垃圾填埋場既有庫容已經填滿,李坑垃圾焚燒發電廠每日處理量在3000噸左右,已不能滿足廣州市垃圾處理需求。

            2012年前后,廣州市定下一舉興建5座垃圾焚燒發電廠的宏大計劃,項目分別選址在蘿崗、南沙、花都、增城、從化,由廣環投全權投建運營。待計劃完成,廣環投旗下7座垃圾焚燒發電廠的日處理能力將達到1.8萬噸,廣州實現原生垃圾零填埋。

            每個工程的投資規模平均超過10億元。

            “(該單位)在焚化爐、焚化廠的招標上違規中標,有人想從這里獲得好處。”2015年3月,時任廣州市紀委書記王曉玲在新聞單位新春座談會上談到,廣州市政府停止廣環投原來中標的標書,然后將標底下調15%,再重新發標進行招投標,僅此一項就為市財政挽回了損失數億元。

            窩案中,目前開庭受審的廣環投高層僅李曉雄一人。檢方指控稱,李曉雄單獨或伙同廣環投總經理白文、董事長及法定代表人潘勝燊非法收受他人財物共計848.5萬元。同日受審的還有行賄人之一、廣東辰裕建設工程公司(以下簡稱“辰裕建設”)董事長汪清。

            庭審顯示,大約在2012年,汪清在李曉雄組織的飯局上認識了潘勝燊,并當即向其表達了希望和廣環投合作的意愿,潘勝燊表示同意。此后,白文和李曉雄積極和汪清溝通,通過制定傾斜性的招標條件,使得辰裕建設掛靠的單位順利拿到花都、增城、興豐、南沙等4個項目。在中標之后,掛靠單位并不真正參與項目施工,而由辰裕建設施工。

            為此,汪清向潘勝燊、白文等人支付“好處費”。庭審信息顯示,汪清拿下的4個項目總造價約15億元,其中大項目回扣按照千分之五計提,小項目適當提高計提比例(李曉雄拿三成,白文拿七成)。對潘勝燊,汪清另外給予千分之五的計提。檢方指控稱,汪清向上述三人一共行賄1930萬元,汪清對檢方指控沒有異議。

            利益鏈條至此露出第一環。

        39號文的“一盤棋”

            廣環投為何能獨家獲得廣州市垃圾處理業務?

            “里面沒有陰謀。”2016年6月17日,廣州市城建系統一位匿名官員向南方周末記者回憶這一模式的開端——穗府(2008)39號文件,稱廣州市政府的本意是解決垃圾圍城和幫扶本土企業。

            39號文全稱“城市建設投融資體制改革方案”,2008年10月出臺。

            通過39號文,廣州市政府將涉及交通、水務、地鐵、燃氣、垃圾處理和城市建設等相關職能和權限,交由重新調整組建的六大政府投融資平臺獨家經營。其改革目標中居于首位的是“減輕財政壓力”。政府還承諾,在各平臺不能獨立承擔債務的情況下,將由市財政負責償還債務本息。

            廣日集團作為垃圾處理板塊投融資主體,由此獲得全市大型垃圾處理設施的投資、建設和運營權限。獲得特許經營權后,廣日集團并未直接接手運作,而是將權限移交給了其與廣州誠毅科技開發有限公司(以下簡稱“誠毅科技”)在2008年3月聯合組建的廣州環保投資有限公司,即廣環投前身。

            廣環投成立后的第一件事是建設李坑二廠。

            不過,李坑一廠一名原高管魏賢(化名)向南方周末記者證實,在廣日集團組建廣環投之初,業內已知悉政府對垃圾處理板塊的全盤規劃。

            李坑一廠是廣州市第一座垃圾焚燒發電廠,由市政府于2003年投資7億元建設,2006年10月正式驗收。

            “因為是第一次,性價比不高。建完以后政府就想,投入這么大,而且工期這么長,就想引入社會資金。引入社會資金需要政府有個投資主體,于是就商量把所有項目歸給廣日,由廣日牽頭和社會資本合作,共同成立廣環投來負責廣州未來所有的固廢處理。政府列了個大綱,39號文就是這么來的。”

            據魏賢介紹,廣州市政府將垃圾處理板塊打包交給廣環投的初衷,首先是解決垃圾圍城,其次是解決廣州市國資委下面裝備制造企業的出路。

            “這盤棋下得很大。垃圾焚燒發電不僅是處理垃圾和發電,還有前端設備制造和龐大的生產管理人員,它可以滾一個大雪球,盤活體制內的不良資產。”而要達到這個效果,必須借助本地企業。

            忌于公眾質疑廣環投國企血統不純,廣日集團還回購了誠毅科技股份,廣環投成為廣日集團獨資子公司。一年后,廣州廣重集團有限公司(原廣州重型機器廠)入股廣環投,完善垃圾處理產業鏈、帶動裝備制造業的格局愈發清晰。

            2016年2月,廣環投調整為市國資委下屬的一級國企,廣日集團仍是其第一大股東。

        “拋開(腐?。┎徽f,我們對廣環投這些年是滿意的。”上述官員評價廣環投稱,“在(垃圾處理行業)慢慢上路了,有一定規模,像它發展得這么快的不多見。”

        壟斷后遺癥

            “假如我當時選擇加入廣環投,這次也會被卷進去。”廣環投在建設垃圾處理項目中的利益輸送,完全在魏賢的意料之中。2008年,他放棄了廣環投的邀請,甚至離開了他參與奠基的廣州垃圾焚燒發電行業。“也不只廣環投有這樣的問題,只不過它這次暴露得比較徹底。”

            2013年1月,一位從事垃圾處理的民營企業董事長林淇(化名)在列席廣州市人大會議時,數度炮轟廣日集團壟斷垃圾處理業務。“體系滴水不漏,民營企業一噸垃圾都搶不到。”

            會后,林淇托人上交建議,得到廣東省有關領導批示。

            炮轟過后,潘勝燊曾約林淇見面。“那天我飛機晚點,遲了三個多小時才回到公司,潘勝燊一直在等我。他確實很有誠意。”2016年6月16日,林淇告訴南方周末記者,他和潘勝燊此后一直有來往,私交不錯。

            當時,潘勝燊面對林淇拼命叫苦,稱這一行不好做。“每年的投資回報率在10%左右,我看還可以了,但沒有一般的壟斷行業那么暴利。”

            自接手廣州垃圾處理業務以來,除了運營既有的垃圾處理設施,廣環投主要的工作便是建設一座又一座垃圾焚燒發電廠。林淇解釋:“廣環投入行完全不需要競爭。它也不需要思考,把坑占住,把錢扔下去買設備,就行了。而你買誰的設備,各種環節交給誰做,這里面存在很大的利益漏洞和尋租空間,他們全部掉在這里了。”

            而廣環投壟斷垃圾處理的另一項弊病是,廣州缺乏發展焚燒以外技術的動力。

            “潘勝燊和我討論的終極話題是:為什么要做垃圾分類?”林淇說,“每分出來一噸,他就少一噸焚燒的補貼,就少一噸的收入。”

            事實上,廣州不遺余力在推進垃圾分類,但這項工作一直進展緩慢。

            廣州煦雅環境科技有限公司執行董事夏百陽也面臨這個問題。他原本希望在廣州推動一項新技術,達到生活垃圾資源化、清潔化利用的效果。“我們在別的地方上項目,只要和地方政府談,不需要和當地國企打交道。”

        窩案問題不在壟斷?

            南方周末記者發現,在全國各大城市中,除了廣州之外,深圳、天津、廈門等地的垃圾處理行業也存在被當地國企獨家經營的現象,外來企業很難進入。

            一位固廢行業專家表示,地方保護已形成利益鏈條,有的固廢項目遭遇投訴后,運營單位“換一個馬甲又出來了”。

            “我們外地專家去介紹技術,當地基本不理睬,招投標、做方案也集中于本土專家,方便照顧當地企業。但環境治理像治癌癥,是不是有個親戚當醫生,找他就能治好呢?”

            “很難對必然性下結論,但以行政權力形成壟斷,確實為利益輸送創造了條件。”中山大學環境與生態研究院院長楊中藝更期待以PPP模式進行環保類基礎設施的建設。這是目前最熱的公私合作模式。“壟斷授予的主體往往是國有企業,它面對大宗的財政資金和項目建設,權錢交易的空間也比較大。”

            在水務、燃氣等市政領域,壟斷則更為普遍。

            不過,一位在城投集團任職的研究員表示,在很多情況下,環保市政等公用事業需要壟斷,因為壟斷能形成規模效益以降低成本。

            “廣日出現腐敗,問題主要不在壟斷,而是壟斷以后,政府和企業缺乏邊界。”他告訴南方周末記者,目前特許經營的難點是尚未建立完善的監督監管機制。此外,企業完成改革改制應是特許經營的前提和目的。“等到國企改制好了,現代企業的經營制度、審計制度、防腐制度等建設好,是一個正規企業了,政府才把特許經營和壟斷權力給它。否則國企內部運作不受監管,會助長它走向腐敗和低效率。”

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